農民工在城鎮化建設過程中起著不可或缺的作用，農民工能否順利就業，不僅關乎社會經濟發展，也關乎社會穩定和諧。農民工就業培訓工作一直都受到黨和政府的高度重視，從中央出臺的“一號文件”到國務院各部門文件，再到地方各級政府的相關文件，黨和政府相繼出臺了百余項相關政策，為農民工就業培訓工作的順利開展提供了政策保障。

　　一、農民工就業培訓政策的價值關切

　　農民工培訓政策是指由政府制定的提升農民工職業技能”普及城市生活常識”促進農民工現代性培育的行動方案。農民工培訓政策的價值取向是政策制定基礎、是政策執行標尺。綜觀我國現有培訓政策，所具備的價值基礎呈現多元化、多層次特點，主要可概括為公平正義、全面發展和能力本位三點。

　　公平正義是社會發展的標準、人類文明的標志、和諧社會的特征。農民工培訓政策中的公平正義體現為培訓利益共享和培訓機會平等、生存發展狀況的改善、創造力和進取心的激發。農民工作為當今社會一個聚合群體，在城市化過程中扮演重要角色，處理好農民工群體與其他群體之間的融合、矛盾等利益關是農民工政策的重要職責。

　　實現人的全面發展是共產主義社會所要達到的狀態，更是每個特定歷史階段的奮斗目標。促進人的全面發展、開發農民工人力資源以適應現代性的培育需要是農民工培訓政策價值目標所在。“現代性的獲得和提高時多方面的，主要包括把人的主體性、創造性和自身所蘊涵的能力從現實的自然力的、社會關系的束縛中解放出來，使個人獲得獨立的人格，能自由地發揮自身的全部才能和力量，成為一個全面發展的人”。

　　農民工市民化是農村剩余勞動力轉移的重要舉措，其實質是農民工從生存到發展的轉變，農民工培訓政策支持并維護這一轉變。“農民工從生存到發展是一種根本性的質變過程，發展不是生存目標、條件和狀況在量上的增長或程度上的提升，這種理性追求和選擇不能完全用經濟的或準經濟的理性杠桿來衡量”。農民工培訓政策關注農民工的生活方式、情感認同、行為選擇和發展心態等，促進政府部門、NGO組織和私營企業聯合起來，擴大對農民工培訓的覆蓋面、提升對農民工培訓的力度，促使農民工人力資源的開發。

　　二、農民工就業培訓政策的演變歷程

　　農民工就業培訓的制度基礎包括法律和政策兩個方面。專門針對農民工就業培訓的法律還是空白，明確涉及農民工培訓權利的相關法律也比較少，緣此，只能對此部分做簡略概述。《就業促進法》第五十條規定：地方各級人民政府采取有效的措施，組織和引導就業的農村勞動者參加技能培訓，鼓勵各類培訓機構為農村勞動者提供技能培訓，增強其就業能力和創業能力。這是第一次明確將農民工就業技能培訓上升到法律層次。目前，我國有關農民工就業培訓的制度規定基本上都是以政策形式出臺的，下面主要從中共中央、國務院及其相關部委和地方政府三個層面對農民工培訓主要政策進行簡要梳理和摘要解讀。

　　（一）中共中央關于農民工培訓的政策規定

　　中共中央從2004年到2013年連續發布了十個以“三農”問題為主題的中央“一號文件”，其中有九個文件涉及了農民工就業培訓內容。

　　一方面，許多年份的“一號文件”都有政策創新之處，農民工培訓的政策涉及面和重點也隨著時間的推移而逐漸增多：

　　（1）2004年，首次將把農民工職業培訓及管理費用納入正常的財政預算，也是首次為農民工的權益保護提供政策支持。

　　（2）2005年，第一次提出農民工“培訓券”的使用。由此可見，政府部門開始對培訓資金的使用效率和培訓實用性的重視。

　　（3）2006年，倡導建立政府扶持、面向市場、多元辦學的培訓機制。

　　（4）2007年，要求從農民工培育出一批中高級技工，這是第一次對農民工技能培訓提出了級別的要求，鼓勵用工企業和培訓機構開展定向、訂單培訓并鼓勵社會力量的廣泛參與。

　　（5）2009年，首次提出輸出地、輸入地的政府和企業都要加大投入。這表明農民工技能培訓是一項系統性的工程，其資金投入需要多方主體的共同努力才能取得實效。

　　（6）2010年，提出要規范培訓工作，并與整合培訓資源相結合。

　　（7）2013年，首次同時對“職業培訓、社會保障、權益保護”三者同時給予了強調，此前的文件中都是強調其中的一項或兩項權益。

　　此外，有些政策規定對農民工享有高效、平等的技能培訓有著至關重要的作用，所以備受黨中央的關注，在多個年份的“一號文件”中均有所涉及：

　　（1）將培訓經費納入財政預算中。2004年“一號文件”提出要將進城農民的職業培訓經費納入正常的財政預算。2006年“一號文件”提出各級財政要將農村勞動力培訓經費納入預算;可見政府的財政投入仍是農民工培訓工作開展的主要資金保障。

　　（2）“陽光工程”的實施。2005年、2006年及2007年的中央“一號文件”都對“陽光工程”的實施規模或支持力度都有所強調。

　　（3）轉崗培訓工作。2005年“一號文件”提出為適應產業結構升級和提高競爭力的需要，要搞好農民轉業轉崗培訓工作;2006年“一號文件”提出要增強農民轉產轉崗就業的能力。

　　（4）依法保障農民工各項權益。2004年“一號文件”提及要健全有關法律法規，依法保障進城就業農民的各項權益;2010年“一號文件”要求切實維護農民工合法權益。

　　（5）創業、就業服務指導。2009年“一號文件”提出要落實農民工返鄉創業扶持政策;2010年“一號文件”強調要加大農民工外出務工就業指導和服務力度。 　　（6）培訓補貼。2005年“一號文件”第一次提出要對參加培訓的農民工給予補貼;2006年“一號文件”提出要提高補助標準;2007年“一號文件”強調要進一步提高補貼標準。

　　（二）國務院及其相關部委關于農民工培訓政策規定

　　中共中央除了出臺大量“一號文件”外，國務院及其他相關部委也分別出臺了一系列相關政策，大致可分為兩類：國務院印發文件和部委印發文件（包括部委聯合印發文件）。這些文件顯示了中央政府及相關部委高度關注“三農”問題。

　　1.國務院頒發的涉及農民工就業培訓的文件

　　第一類為國務院印發文件，主要包括2010年《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》、2012年《促進就業規劃（2011-2015年）》、2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》、2014年《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》等國務院發布和批轉的文件，依據國務院文件中關于農民工培訓的政策內容大致可概括為以下幾方面：

　　（1）資金投入。《國務院關于解決農民工問題的若干意見》強調了對農民工培訓規模和質量的關注，主張建立有政府、用人單位和個人共同負擔的農民工培訓投入成本分攤機制，并推廣“培訓券”等直接補貼方式。

　　（2）扶持指導。《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》提出要建立資金統籌管理制度，并創新農民工培訓機制;《關于轉批促進就業規劃（2011―2015）》提出要建立職業培訓、就業服務、勞動維權“三位一體”的工作機制。

　　（3）多元培訓方式。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出開展農民工就業技能培訓，基本消除無技能上崗現象;開展在崗農民工崗位技能提升培訓，使大多數人由普工發展為新型技工。

　　（4）培訓監督。《國務院關于解決農民工問題的若干意見》強化用人單位培訓責任，對不履行培訓義務的用人單位，國家要強制提取職工教育培訓費用。

　　（5）其他方面。《國務院關于解決農民工問題的若干意見》強調培訓的規模和質量，制度鼓勵農民工參與職業技能鑒定、獲取國家職業資格證書的政策;《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》提出要對培訓機構進行規范管理。

　　2.國務院部委頒發的涉及農民工培訓的相關文件

　　第一類為國務院各部委印發文件。主要包括2009年教育部發布了《教育部關于切實做好返鄉農民工職業教育和培訓等工作的通知》、2011年國務院國有資產監督管理委員會印發了《關于中央企業做好農民工工作的指導意見》的通知、2014年人力資源社會保障部印發了《人力資源社會保障部關于開展2014年公共就業和人才服務專項活動的通知》

　　第二類為國務院部委聯合印發文件。如2004年財政部、農業部印發《關于農村勞動力轉移培訓財政補助資金管理辦法（試行）》，文件要求：“各地要加強和規范農村勞動力轉移培訓財政補貼資金的管理，提高資金使用效益，以培訓券或現金等形式直接補貼給受培訓農民工。2007年農業部、財政部等發布了《關于做好2007年農村勞動力轉移培訓陽光工程實施工作的通知》，文件要求：“各地要采取切實措施，不斷創新培訓模式，努力提高培訓質量，在繼續落實質量建設六條要求的基礎上，延長培訓時間，拓展技能培訓內容，支持優質培訓基地，抓好農村勞動力轉移就業。”

　　根據國務院部委所發文件中涉及農民工培訓的相關政策內容，可歸納如下：

　　（1）資金投入。《關于農村勞動力轉移培訓財政補助資金管理辦法（試行）》：“成立專項培訓資金，由地方財政與中央財政共同承擔，以地方財政為主;《教育部關于切實做好返鄉農民工職業教育和培訓等工作的通知》：“多渠道解決農民工就業培訓的經費問題”。

　　（2）扶持指導。《教育部辦公廳關于中等職業學校面向返鄉農民工開展職業教育培訓工作的緊急通知》：“通過各部門的合作與協調，為返鄉農民工接受職業教育培訓提供支持和幫助”;《關于中央企業做好農民工工作的指導意見》：“建立健全培訓機制”。

　　（3）多元培訓。《中國農村扶貧開發綱要（2011―2020年）》：“輸出地和輸入地要積極開展勞動力就業培訓”。

　　（4）培訓監督。《教育部關于切實做好返鄉農民工職業教育和培訓等工作的通知》：“精心組織實施教育培訓工作，加強督導檢查”。

　　（5）其他方面。《教育部關于切實做好返鄉農民工職業教育和培訓等工作的通知》：“招收返鄉農民工接受中等職業教育”;《中國農村扶貧開發綱要（2011―2020年）》：“完善雨露計劃，對農村貧困勞動力開始實用技術培訓”。

　　（三）地方政府關于農民工培訓的政策規定

　　除了中央“一號文件”和國務院及相關部委文件外，各級地方政府也對農民工的就業培訓制定了不少政策規定。下面將列表展示幾個省市出臺的部分典型政策制度。

　　四川、山東省等屬于勞動力輸出大省，出臺的關于農民工就業培訓的相關文件也相對較多，比較有代表性的文件包括：2010年四川省政府辦公廳印發《關于進一步做好農民工培訓工作的意見》;2014年四川省總工會印發《關于進一步做好農民工工作的通知》;2010年山東省政府辦公廳印發《關于貫徹國辦發[2010]11號文件進一步做好農民工培訓工作的通知》;2011年山東省總工會連同教育廳等省直17個部門聯合會簽的《關于加強全省農民工素質教育的意見》;2013年山東省政府出臺《關于進一步做好新形勢下農民工工作的意見》。

　　由上述內容比較可知，不少地方政府為了推進農民工就業培訓工作的順利開展，從不同的方面給予政策扶持和幫助。相關政策文件基本都涉及的內容主要包括培訓資金投入、政策扶持與指導、培訓主體和方式的多元化以及培訓的全過程監督等，彰顯了政府對農民工就業培訓工作的廣泛重視和保障力度。

　　三、農民工就業培訓政策的總體特征 　　前文通過對中共中央“一號文件”、國務院及相關部委文件和地方政府相關文件關于農民工培訓的梳理、歸納和概括，并結合農民工就業培訓政策所經歷的四個階段的政策演變：即禁止農民工進城就業階段（1978―1983年）、允許農民工進城就業階段（1984―1988年）、控制和規范農民工進城就業階段（1989―1999年）、引導扶持農民工進城就業階段（2000年―至今），從中可以發現農民工培訓政策發展演變的四個特征：

　　（一）農民工在城市就業的政策，總體上經歷了由堵到疏、逐步放松的過程

　　20世紀70年代末政府允許農民“離土不離鄉”就近就業。至20世紀80年代中期，因城市經濟體制改革和城市私營企業發展對于勞動力需求量的增加，政府允許農民進城就業。20世紀90年代，隨著“民工潮”出現，社會各界才開始廣泛關注農民工這個特殊群體，中央與地方政府已陸續出臺了部分規范農民進城就業的政策，這些政策名為規范實為限制。步入21世紀，政府繼續出臺規范農民工城市就業的政策，這些規范政策取消了農民進城就業的限制，賦予農民工在城市就業市場享有公共就業培訓服務的權利，逐步保障他們在城市更加廣泛的相關權益。

　　（二）農民工城市就業市場呈現從城鄉分割向城鄉一體化發展的演變過程

　　20世紀末，農民工進城就業的政策基本上服從于城市就業市場的需要，重城市輕農村，對農民進城就業進行限制，就業和社會保險等都是區別對待，進而加劇了城鄉二元分割。自21世紀以來，中央政府逐步取消農民工城市就業的政策限制，并開始出臺促進就業的農民工培訓政策，農民工與市民的就業政策出現逐步趨同的趨勢。

　　（三）農民工在城市就業經歷了由政府主導到就業市場主導的演變過程

　　從21世紀開始，政府通過逐步放松對就業市場的管制，充分發揮就業市場的競爭機制，使得農村剩余勞動力得到更大程度釋放，正因如此，農民工群體數量呈現逐年上升的趨勢，此時就業市場在農民工就業中的作用越來越重要。

　　（四）農民工的就業市場主體地位逐步被納入政府的政策體系

　　從改革開放之政府從限制農民工進城就業到現在出臺各種促進農民工就業的培訓政策，表明政府已經認識到農民工城市就業的重要意義，并承認了其就業市場的主體地位。21世紀后政府出臺了一系列政策開始促進其在城市就業。如2010年國務院發布《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》;2012年國務院批轉《促進就業規劃（2011-2015年）》政策文件等，要求各地政府采取切實措施開展農民工就業培訓，促進農民工就業，并且明確了地方政府責任，對失職政府官員進行追責。