反腐高壓態勢下高校經濟責任審計創新研究

黨的十七大首次將反腐倡廉建設納入新時期黨的五大建設之一，十八大又為反腐倡廉建設提出了新要求，明確指出“反對腐敗，建設廉潔政治是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。”教育部《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》對高校反腐倡廉建設提出了要求，指出：“要總結實踐經驗，把握工作規律，深入推進高校反腐倡廉建設，為高校改革發展提供有力保證。要抓住反腐倡廉教育這個基礎，加強對高校教職工特別是黨員領導干部的廉潔教育。”
　　從近期中紀委公布案件看，高校腐敗案件也呈上升趨勢，原因之一是高校經濟責任審計不到位。作為監督約束高校領導干部的重要機制，高校經濟責任審計是約束高校領導干部權力腐敗的重要手段，在反腐倡廉建設中發揮著關鍵作用。
　　 一、高校經濟責任審計與反腐倡廉的關系
　　（一）經濟責任審計是高校廉政建設的助推劑
　　1. 經濟責任審計是預防貪污腐敗的有效手段。劉家義審計長曾提出，經濟責任審計在反腐倡廉建設中的作用是極其重要的。作為一種經常性的審計，經濟責任審計可以發現和糾正一些苗頭性、傾向性的問題，幫助被審計單位完善制度、加強管理，從而清除腐敗賴以滋生的土壤，消除問題于萌芽階段，遏制腐敗行為。作為預防貪污的“防腐劑”，經濟責任審計的作用機理便是“使其不易腐”。它以考察領導干部是否做到了“守法”和“盡責”為核心確定審計內容，從根源上審查有關人員是否超出職責權限，進而對職務犯罪起到遏制和威懾作用，促進干部的勤廉守規。因此經濟責任審計作為一項重要的監督活動，按照“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的方針，在源頭上避免腐敗，其預警和防范功能不可替代。
　　近年來高校財務、基建、后勤、招生、科研等領域腐敗案件頻頻發生，監管機制薄弱為領導干部違法亂紀提供了“機遇”。因此充分發揮高校經濟責任審計的“免疫系統”功能，加強審計監督機制，把腐敗扼殺在萌芽階段。只有通過嚴格經濟責任審計，才能預防貪污腐敗案件的發生。
　　2. 經濟責任審計是權力制衡的有力武器。經濟責任審計是具有中國特色的經濟監督制度，它可以評價被審計單位財政、財本文由畢業論文網http://www.zqccq.com收集整理務收支的真實性、合法性、效益性。通過審計對領導干部的經濟責任進行科學認定，確認和解除領導干部任期經濟責任的履行情況，從而可以起到對領導干部權力進行制約和監督的作用。
　　目前，高校管理存在領導集權式決策，缺少行之有效的權力制約。為了促進高校活動健康有序的開展，也為保證國家資產的良性利用，全面推動并不斷加強經濟責任審計，勢必成為干部權力制衡機制中不可缺少的重要環節。
　　（二）反腐倡廉是經濟責任審計的內在要求
　　從審計職能視角看，經濟責任審計具有經濟監督、經濟鑒證和經濟評價三大基本職能。單就監督來說，經濟責任審計與腐敗行為進行著一線斗爭：通過對高校領導干部任職期間經濟責任范圍內的財政財務收支真實性、合法性、效益性的審核，揭露其是否存在挪用公款、冒領貪污等事實;通過對被審計領導在任職期間的工作目標完成情況的調查，確定其完成的真實情況，是否存在虛報謊報、浮夸成績的現象;通過對高校領導在任期間所觸及到的權限之外的活動進行延伸審計，可提高職權信息的透明度，對于高校的不正之風起到遏制作用，同時也為制定相應的獎懲措施提供依據等。結合審計過程與監督職能，可以看出反腐倡廉既是經濟責任審計的基本職能要求，也是其工作的重點。因此，紀檢監察機關是監督檢查各級領導干部執行和遵守黨紀國法的重要機關和部門。審計部門是監督各級領導干部遵守經濟制度、法規的主要監督部門，它可以為紀檢監察機關反腐提供有力證據。
　　 二、當前高校經濟責任審計的滯后表現
　　隨著高校辦學經費來源多元化，高校與社會、教育與科技、產業和市場之間的關系越來越緊密，高校利益格局越來越復雜，使高校發展處于無處不在的風險之中，高校出現內部控制不規范、建設資金濫用、套取冒領科研經費，物資采購收取回扣等諸多問題。隨之傳統的經濟責任審計弊端凸顯，明顯滯后于高校的迅猛發展形勢，其主要表現為如下幾方面。
　　（一）審計機構獨立性差、審計隊伍薄弱，難以實施有效監督
　　據了解，河北近半數以上高校沒有獨立的審計機構，多數高校把審計部門與紀檢監察部門合署辦公，個別高校甚至將審計機構并入財務部門，這就難以保證審計人員的工作自主權，審計機構的獨立性和監督權限受到嚴重制約。隊伍薄弱，造成高校專職審計力量嚴重不足。有的高校審計機構只有一名副處長和一名審計人員，有的高校審計與紀檢、監察合署辦公，一套人馬，兩個牌子，甚至有的高校審計處處長、副處長是由部門“輪崗”過來的純政工干部，不熟悉審計業務，不具有審計師或高級審計師資格。這種內部審計人員的配備與職業需求存在很大反差，從而嚴重影響了內部審計的質量，加大了審計風險。
　　（二）審計范圍亟需拓展，內容單一，難以發現深層次問題
　　目前高校經濟責任審計的工作內容仍是以傳統的財務收支為主，未能適應當前反腐倡廉建設對經濟責任審計提出的新要求。在開展高校經濟責任審計工作中，審計人員多數情況下是根據被審計人員提供的資料（如述職報告等）以及財務部門提供的賬務資料進行審計，審計內容更多地是側重對被審計人員任職期間的財務收支是否真實、是否合法合規，相關資產是否按規定管理來進行，審計范圍過于狹隘。 　　 一是缺乏對被審計領導干部任職期間的重大事項民主決策程序的實施情況以及當前形勢下領導干部反腐倡廉工作的履行情況調查分析。其結果直接導致了經濟責任審計在權力約束作用上的弱化，特別是在經濟領域違法違規行為隱蔽、違法手段多樣的情況下，僅通過賬目檢查很難發現實質性問題，也影響了審計效果的發揮。二是缺乏對領導干部盡職盡責情況的審計。一些領導干部為了保住“烏紗帽”，“不求有功，但求無過”的思想作怪，履職期間平平庸庸，故意不作為、慢作為，不思進取的行政作風反倒成了個人仕途發展的“保護傘”。缺乏對高校領導干部履職效果的審計，審計結果未能更加全面客觀地評價領導干部，不盡科學。三是缺乏對問題的深入挖掘。審計中單純就賬面財務數據而審查，分析問題表象化，往往不能有效發掘賬面背后隱藏的故事。
　　（三）審計應有的職能作用未能充分發揮，審計結果難以與干部的考核任用掛鉤
　　目前許多高校在開展離任經濟責任審計時都存在著先離后審的現象。這樣的審計方式有許多弊端。首先，導致審計的監督約束作用難以發揮。離任經濟責任審計的作用之一就是監督檢查審計對象在任期間是否按照相關制度規定行使權力，如果審計結果表明其未能履行相應職責，則應該進行問責，然而現實情況是領導干部離任往往不需要根據審計結果確定是否需要進行問責就可以直接離任，這直接弱化了審計的監督查處作用，使得審計功能很難發揮。其次，直接影響了審計結果的運用和審計評價的有效性。在先離后審的現實環境下，當審計機關出具審計結果后審計對象往往已經離開原部門而到別的部門任職，這時出具的審計結果在被審計單位沒有實施的可行性，更無法進行有效整改，致使審計結果在提高領導財經管理水平上起不到預期作用，更無法提高被審計單位的內部管理水平。另外，內部審計部門受高校的組織部門委托，對離任領導干部進行經濟責任審計，而往往組織部門一般是在領導干部調動或提拔后才分批分年將審計委托送達審計部門，明顯審計時間安排滯后于干部聘任時間，直接導致審計結果與干部任用脫鉤。
　　（四）審計過程缺少透明度，難以實現群眾監督
　　現行高校經濟責任審計的相關制度規定不完善，高校審計部門在實施審計的具體環節上還有許多尚需改進的地方，在審計過程中沒有建立群眾監督機制，沒有群眾參與。當前高校審計部門在開展審計工作時往往僅是將審計通知書下達到審計對象所在部門或原所在部門以及審計對象本人，在開展審計工作中除了審計對象的相關領導班子以外，其他人員均不知情，也不會與審計部門有任何接觸，這便導致了審計結果不能反映一般群眾對被審計領導干部的意見，導致審計過程缺乏群眾的有力監督。審計組僅對領導干部本人交換審計意見，整改情況群眾不知情，導致今年審計中發現的問題以后還發生，久禁不止。
　　由此可見，高校經濟責任審計工作在機構設置、工作程序及方式、人員素質等方面存在著明顯問題，顯然已經不能滿足目前高校發展的需要。在全面推進高校反腐倡廉建設中，滯后的經濟責任審計未能充分發揮“免疫系統”“經濟衛士”的職能，給廉政校園建設帶來消極影響。近年來，頻頻發生高校基建、招生、物資采購等腐敗案件充分證明了這一點。例如：中國人民大學招生處原處長蔡榮生利用自主招生、提前錄取等機會收受賄賂上億元;武漢大學原常務副校長陳昭方利用職權基建腐敗先后收受賄賂人民幣134.9萬元、美元1.6萬元。由此可見，高校經濟責任審計創新改革勢在必行！
　　 三、當前反腐倡廉環境下，高校審計工作的創新舉措
　　高校經濟責任審計不同于紀檢部門，其具有預防性、教育性和指導性作用。針對高校經濟責任審計存在的問題，結合當前我國反腐倡廉建設的要求，加快高校審計的創新改革對加強高校黨風廉政建設具有重要意義。高校審計創新重點在以下幾方面。
　　（一）加快實現內審機構獨立化步伐
　　高校要盡快設立獨立的內部審計機構。獨立性是內部審計的靈魂，審計署《關于內部審計工作的規定》強調了“要設立獨立的內部審計機構”;中國內部審計協會發布的《中國內部審計準則》第3203號《內部審計實務指南——高校內部審計》第三條規定：“高校應設置內部審計機構，規模較大的高校（年收入5億元以上或教職工人數在3 000人以上）應設置獨立的內部審計機構。”獨立的審計機構專司高校各部門和單位的經濟責任審計，實行全方位審計監督，可將審計中發現的重大案件線索提交給紀檢監察部門查處。因此，高校應按照有關規定，設立獨立的內部審計機構，保障更好地獨立行使審計監督權。審計機構獨立，對于高校黨風廉政建設意義重大。
　　（二）強化內審隊伍專業化建設
　　中國內部審計協會發布的《中國內部審計準則》第1201號《內部審計人員職業道德規范》第十五條規定：“內部審計人員應當具備下列履行職責所需的專業知識、職業技能和實踐經驗：審計、會計、財務、稅務、經濟、金融、統計、管理、內部控制、風險管理、法律和信息技術等專業知識，以及與組織業務活動相關的專業知識;語言文字表達、問題分析、審計技術應用、人際溝通、組織管理等職業技能;必要的實踐經驗及相關職業經歷。”因此，要想切實改變高校內部審計人員現狀，就應當嚴格執行《中國內部審計準則》的規定，突出高校內審工作人員的專業技術性，適當提高資格準入門檻，建立職業資格準入制度。首先，高校內審從業人員必須具備審計或相近專業資格證，比如，國家統一考試的審計師、國際注冊內部審計師、國際信息系統審計師等，大力推行持證上崗制度。其次，高校內部審計部門的處級干部應具備高級審計師或高級會計師資格，以確保有效地對內審工作人員實施審計工作的指導和幫助。規模較大的高校審計處人員不少于4人，其中高級審計師不少于2人。
　　（三）積極推進審計范圍向縱深化發展
　　高校對領導干部的經濟責任審計與其他常規審計不同，除了應對財務收支情況的真實性、合法合規性進行檢查，全面了解被審計領導干部任職期間的經濟責任履行情況之外，更重要的是應以審查領導干部對學校政策措施貫徹落實情況，重大經濟事項決策是否合理，任職期間有無不作為、慢作為、亂作為問題。 　　 一是把握重點。在開展審計工作時應以檢查領導干部經濟事項決策執行情況為核心，在實際操作過程中應從三公經費、重大經濟決策、黨風廉政情況進行重點審計，從而加強對領導干部權力運行的監督和制約。首先，三公經費是當前我國反腐倡廉建設中的重點內容，是否做到合法合規使用直接反映了相關領導本人及部門的黨風廉政情況，并作為反映領導干部廉潔自律情況的重要指標，應列為經濟責任審計的評價體系之中。其次，在重大經濟決策上是否進行了民主決策也應是審計重點，審計人員應通過檢查相關的會議紀要等了解決策程序與參與人員情況。再次，還要關注與黨風廉政建設相關的制度設計及執行情況，包括是否建立了領導干部回避制度、重要崗位輪換制度等及相關培訓情況。二是關注重點。重點關注被審計領導干部職責履行情況及其是否取得業績成果，從而促進領導干部主動作為、有效作為，切實履職盡責。三是挖掘疑點。審計要走出表象化誤區，透視財務數據，在分析財務數據可疑點的基礎上，密切結合被審計領導干部職責業務范圍、所在單位內部控制和管理情況、對下屬單位或者直接分管部門的監督管理情況以及以前年度審計整改情況等，深入挖掘疑點，精心探尋根源，科學把握問題的實質內涵。
　　（四）保證審計監督環節全過程的連續化
　　審計監督是規范高校權力運行的“籠子”，是高校反腐倡廉的重要手段。審計機關依法獨立行使的審計監督權在監督體系中具有獨特的地位。
　　連續化的審計監督包括事前審計、事中審計和事后審計。傳統的事后審計只能起到事后檢查的作用，難以糾正已經成為事實的問題，對已經造成的損失更難以彌補。因此高效經濟責任審計關口應該隨著工作重點向管理與咨詢、建設功能的轉移而前移，逐步向事中的任中審計和事前的專項審計延伸，實現事前、事中與事后全過程、不斷線的審計監督與控制。通過事前專項審計可以充分發揮審計工作規范管理、服務基層、加強控制、堵塞漏洞的作用;事前和事中審計是《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》的關鍵所在，體現了“抓小抓早”的要求。通過對高校領導干部任中、離任經濟責任的審查、分析，可以找出管理上的薄弱環節以及存在的問題，提出咨詢建議和改進措施，有效地解決單純進行事后審計難以處理管理漏洞的矛盾，促進學校的管理層和操作層有效地履行職責，保證管理活動的有序開展。以中國人民大學招生處原處長蔡榮生腐敗案為例，如果中國人民大學審計處對本校招生處原處長蔡榮生開展任中經濟責任審計，對其崗位職責范圍內的權利使用、經濟責任履行情況等有關方面進行審計，蔡榮生利用職務之便貪污腐敗問題會提早發現，更不至于釀成收受賄賂上億元的巨大腐敗！
　　（五）實現審計過程和結果的陽光透明化
　　在經濟責任審計過程中建立并規范審計公告制度，應做到審計過程公開和審計結果公示。
　　一是發布審計公告。在開展審計工作前應將審計計劃提前告知相關部門的組成人員，包括一般教職工，審計過程中要接受群眾監督并反映群眾意見，結合審計中發現的問題、提出群眾關心的改進意見和建議，讓廣大教職工心中有數，從而規范管理，切實發揮“審計一個，防范一片”的效果。二是公開審計結果。要大力促進審計結果公開、推動審計成果轉化運用。經濟責任審計必須加強公告制度的建設，便于公眾知曉審計結果從而廣泛參與到黨風廉政的監督環節。審計結果公告制度有利于公眾參與對領導干部的監督，使權力運行在“陽光下”，從而預防腐敗的滋生。三是審計報告要存入個人廉政檔案。要將經濟責任審計與黨風廉政建設有機結合，審計報告存入領導干部的個人檔案，為組織部門評價領導干部廉潔從政情況、管理水平以及干部任用提供重要依據;對于有嚴重違法亂紀的領導干部按黨紀政紀或法紀進行處理并曝光，促進干部兩袖清風，認真履職，提高干部管理的科學性和透明性。四是審計人員要恪盡職守。對審計人員不負責、不敢擔當、避重就輕的要調離審計崗位，情節較重、玩忽職守的要給予黨政紀處理。
　　（六）確保責任界定科學化，意見整改責任化
　　一是審計報告要科學界定責任。審計組尤其是組長要敢于擔當，勇于“亮劍”，對被審計領導干部履行經濟責任過程中存在的問題應據實表述，不應回避;應充分考慮審計發現問題的性質、產生后果或負面影響的嚴重程度、涉及金額大小、與被審計領導干部履行經濟責任的關聯程度等因素，依法依規嚴格界定被審計領導干部應當承擔的責任;健全完善責任追究和問責機制，校長辦公會或學校黨委要嚴格落實問責制，要對被審計的領導干部及單位存在的違規現象進行全面問責和懲處。二是健全整改責任制，嚴肅整改問責。高校主要領導和主管領導要狠抓審計中所發現問題的整改落實情況，避免年年審年年犯、知錯認錯不改錯現象發生。明確審計發現問題整改第一責任人，要求被審計領導干部及其單位制定明確整改方案，并加強對其整改的督促檢查。對于整改不力、屢審屢犯的單位和個人，要嚴格追責。