摘 要：經濟發展水平較低、政府的財政能力和養老資源有限以及農村居民社會養老保險意識薄弱，使得貴州民族地區建設新型農村社會養老保險制度困難重重。但另一方面，貴州民族地區新型農村社會養老保險建設仍然有著一些獨特優勢，如自然資源比較豐富、獨特的人口生育政策以及西部開發戰略持續推進。當前貴州民族地區需要加快經濟增長，構建多層次、多元的新型農村社會養老保險體，加強政府對農村社會養老保險的財政投入，并在中央政府的協調下，實現民族地區農民工社會養老保險制度的城鄉銜接。
　　
　　關鍵詞：貴州；民族地區；新型農村社會養老保險；制度建設。
　　
　　從2009年開始，我國展開了農村社會養老保險制度改革的新試點，即著力構建新型農村社會養老保險制度。新型農村社會養老保險強調國家、集體和個人的全方位農村養老責任，將從制度上覆蓋農村全體居民，表明我國構建農村社會養老保障體系進入了新階段。這對于貴州民族地區構建社會養老保障制度而言，既是巨大的機遇，也是嚴峻的挑戰。貴州民族地區大多經濟發展水平較低，農村居民平均收入水平也較低，繳納社會養老保險費時面臨諸多壓力；民族地區政府的財政能力有限，其養老資源相對不足，地方政府在籌集養老財政也面臨巨大壓力；另外，民族地區農村居民社會養老保險意識薄弱，在以自愿參與為基本原則的新型農村社會養老保險試點工作中，如何引導農民加入新型社會養老保險提出了對地方政府行政能力的考驗。在此背景下，我省民族地區如何克服困難，整合各種養老資源，加快民族地區新型農村社會養老保險制度建設，使得廣大民族地區農村居民老有所養，老有所樂，是我省實現跨越式發展、構建和諧社會的重大問題。論文在研究貴州民族地區新型農村社會養老保險現狀的基礎上，探討了民族地區構建新型農村社會養老保險制度面臨的困難，最后提出了加快民族地區新型農村社會養老保險建設的政策建議。
　　
　　一、貴州民族新型農村社會養老保險建設現狀。
　　
　　2009年11月，貴州省在全省開始新型農村社會養老保險試點，頒發了 《貴州省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點的意見》，為貴州新型農村社會養老保險制度建設提供了綱領性文件。接著，各試點縣市陸續制定了本地新型農村社會養老保險試點的具體方案和措施，計劃2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。貴州全省共有11個縣 （市、區） 成為全國新型農村社會養老保險試點縣 （市、區），他們分別是貴陽市的開陽、息烽、修文、遵義市的平壩、遵義縣、黔東南的福泉市、黔西南的興仁縣、畢節市的金沙縣、銅仁市、凱里市和鐘山區等。試點區有60歲以上農民近44萬人，符合參保繳費條件的16至60歲人口約265萬。
　　
　　從11個試點地區來看，凱里市和興仁縣屬于民族自治縣市。凱里市是黔東南苗族侗族自治州首府，是一個以苗、侗族為主體的多民族聚居的城市，少數民族占74%，其中苗族占63%，是全國少數民族比重最大的城市之一。興仁縣轄16個鄉鎮、286個行政村，居住著漢、布、依、苗、回、彝、仡佬等16個民族，總人口45萬，其中少數民族占總人口的23%，農村人口超過總人口的90%，是典型的少數民族山區農業縣。從這兩個試點地區的情況來看，我省民族地區新型農村社會養老保險的繳費模式和繳費標準、支付模式和支付標準以及養老金基金管理方式如下：
　　
　�。ㄒ唬� 繳費模式與繳費標準。
　　
　　按照中央政府的統一安排和貴州省新型農村社會養老保險政策，貴州民族地區新型農村社會采取個人、集體和政府多渠道的籌資模式。如凱里市新型農村社會養老保險賬戶資金就包括個人的繳費、集體經濟組織的資金補助以及政府提供的基礎養老金。個人繳費是新型農村社會養老保險資金來源的主要渠道之一，從各地區個人繳費的經驗總結來看，考慮到我省各地農村居民人均收入也存在明顯差異，因而，民族地區一般采用的是分段和分檔次繳費，如凱里市將繳費標準分為100元至800元等8個繳費檔次，農民可以根據自身的經濟條件和養老需求自由繳費。集體經濟以及其他經濟社會組織的繳費補助也是農民養老金賬戶的重要資金來源部分，但是從現行試點的具體辦法來看，民族地區并沒有明確規定集體經濟補助的具體金額和檔次，這是因為各地集體經濟的發展水平和狀況差異極大，但各地區普遍明確規定集體經濟應該給參保農民一定資金補助，而具體的補助金額和檔次由村民委員會在全體村民民主決議的基礎上決定。有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定，集體經濟的繳費補助也將納入農民養老金的個人賬戶。中央和地方政府在新型農村社會養老保險的基礎養老金部分給予全部的資金補助。2009年，中央確定農民基礎養老金的最低標準為55元每月，資金由中央政府、省、市 （州、地） 和縣級財政分別負擔。其中，中央政府給予西部地區的補助是80%的標準，而其他由地方政府補貼。貴州省民族地區具體的政府補貼規定是省政府、市州政府和縣市政府各自負擔每月10元的繳費補助。
　　
　　（二） 支付模式和標準。
　　
　　參照城鎮職工基本社會養老保險模式和農民養老金資金來源的不同，新型農村社會養老保險中規定的農民養老金也包括基礎部分和個人賬戶部分。各級政府繳納的養老金財政補貼部分構成基礎養老金待遇，按照國家規定，最低標準為55元每月，但各地區可以根據自身的情況適當提高。個人賬戶中的養老金由個人和集體繳費加總而成。結合我國農村居民的預期壽命，民族地區將個人賬戶養老金的月發放標準定為個人賬戶資金的總額除以139。而且，個人賬戶中的養老金可以由繼承人繼承。
　　
　　考慮到農村居民年齡階段的差異，民族地區新型農村社會養老保險支付條件和領取資格上存在差異。對于60周歲以上的農村老年居民，讓其繼續繳納養老金已不太現實，因而，民族地區規定這部分勞動者可以直接領取基礎養老金，但作為交換條件，其子女必須參與新型農村社會養老保險。對于45- 60歲階段的農村居民，貴州省民族地區規定應該通過參與農村養老保險繳費的形式來獲得養老金，一般采取按年繳費的形式，自行選擇繳費標準和檔次，但其繳費 （包括年齡不足的補充繳費） 年限最高為15年。對于45歲以下的農村居民，民族地區規定其必須繳納至少15年以上的養老金，才能夠獲得領取養老金的資格。
　　
　�。ㄈ�） 新農保養老金基金管理方式。
　　
　　為了加強新型農村社會養老保險基金的管理，貴州省民族地區規定成立一個專門的社會養老保障基金的財政賬戶，政府、集體和個人繳納的養老金全部進入該賬戶。同時，類似于城鎮職工基本社會養老保險制度的財政保障方式，民族地區新型農村社會養老保險規定新農保養老金基金出現財政失衡時，由政府承擔起兜底的財政責任。同時，民族地區專門成立了展開新型農村社會養老保險工作的機構，如凱里市在市人事勞動局設立新農保辦公室，負責新農保制度的組織實施和監督管理，財政部門負責對財政專戶資金進行監督管理和市級承擔資金的籌集安排，另審計監察部門、公安部門、民政部門、宣傳部門等各司其職、密切配合，協調完成相關工作。
　　
　　二、民族地區建設新型農村社會養老保險體系遇到的困難。
　　
　　從兩個民族地區新型農村社會養老保險試點工作展開的情況來看，民族地區構建新型農村社會養老保險制度存在著諸多困難，而這些困難又是由于兩個民族地區經濟社會發展以及特有的民族的特征決定的，其主要表現在以下幾個方面。
　　
　　（一） 民族地區財政能力不足，政府養老資源相對匱乏。
　　
　　財政能力與政府養老能力不足根源于民族地區經濟發展相對落后。改革開放以來，凱里市和興仁縣經濟社會都有了巨大的發展，但一方面由于經濟基礎較差、底子較薄，另一方面，經濟發展速度明顯低于沿海地區和省內發達地區，所以導致仍然處于較低的水平，經濟發展水平較低的直接結果就是財政能力相對有限，在財政比較稀缺的情況下，就面臨著是促進經濟增長，還是將更多資源用于民生保障的問題，雖然這兩方面從長期來看是相互，但從短期來看，一旦將資源用于經濟增長，短期內用于改善民生的必然會減少，這對于經濟欠發達的貴州民族地區經濟社會發展又帶來不利影響。
　　
　�。ǘ�） 民族地區農村居民收入低，養老金繳費能力不足。
　　
　　在貴州民族地區新型農村社會養老保險制度中，農村居民的社會保險繳費是一個重要的資金支柱[1]（P102）。民族地區新型社會養老保險實行分段繳費制度，分為100元- 800元等8個繳費檔次。這些資金對于發達地區和內陸多數漢族地區的農村居民來講比較容易籌集，但由于貴州經濟社會發展水平較低，農村居民，特別是少數民族的農村居民收入水平明顯較低，在少數民族農村地區卻往往捉襟見肘。2008年，興仁縣農村居民人均純收入2632元，凱里3175元，兩個試點縣市在民族地區中屬于經濟發展中等偏上的地區，還有一些發展水平較低的民族自治縣人均收入僅為1600元左右，這些收入在扣除基本衣食住行、子女教育等費用之后便所剩無幾，即便是希望繳納社會保險費，也僅能繳納100元或200元的繳費段來繳費，而對700元、800元繳費段只能是可望而不可及。
　　
　�。ㄈ�） 民族地區農民社會養老意識薄弱。
　　
　　千百年來，貴州省民族地區農村居民習慣于通過家族、家庭和個人的途徑來養老，傳統養老模式千古流傳、根深蒂固。在傳統少數民族社會中，勞動者主要的就業類型是自我雇傭和家庭就業，相對于現代流水線上的工廠作業，農民可以根據自己的生活節奏和工作習慣進行耕作和經營，勞動年齡非常長。另外，傳統社會中，人口的預期壽命普遍較低，相對于現代社會普遍漫長的老年生涯，傳統社會中老人需要贍養的年份相對較短，所需要耗費的養老資源也相對較少。
　　
　　另外，原有社會養老保險的弊病也使得民族地區農村居民疑慮重重。1992年，全國開始社會養老保險的試點，1992- 1997年參與社會養老保險的農村居民呈上升趨勢，但在1998年之后社會養老保險參與人數又逐年下降，到2008年已經降至1993年的水平，說明社會養老保險對農村居民的吸引力呈下降趨勢。且1992年的社會養老保險辦法所規定的繳費標準和支付標準與農村最低生活保障水平大致持平，使得社會養老保險對農村居民的激勵極為有限；甚至，近年來還頻頻出現極低的支付水平 （3元、10多元），極大影響了農村居民參與社會養老保險的積極性。以貴州為例，到2008年，貴州僅有4.2萬人農村居民參與了社會養老保險，更是僅有1.3萬人領取了養老金，且其領取的平均養老金不足30元，而其中基本沒有少數民族老年人口。
　　
　　這些因素結合起來，使得民族地區農村居民社會養老保險意識薄弱。對于農村居民來說，他們對新型社會養老保險的顧慮較大：他們對于能否拿到養老金存在疑慮，拿到養老金的水平存在疑慮。另外，對于那些收入較低、身體條件較差的農民來說，如果從年輕時就開始投保，但在60歲之后領取養老金的年份可能相對較短，那些身體條件較差的農民可能覺得劃不來。鑒于這種種顧慮，民族地區農村居民往往更多采取固有的方式養老，這就導致民族地區新型社會養老保險的推進工作面臨著較大困難。
　　
　�。ㄋ模� 社會養老保險專門人才缺乏。
　　
　　作為新型農村社會養老保險事業是一項大的事業，但是現在缺乏專門的人才，少數民族培養的大學生往往集中在城鎮地區，雖然現在西部項目，但這些項目一方面，更多在于貴州教育支持，另外，真正的懂得民族地區心理的，了解情況的人才少之又少。加上在民族地區從事社會保險工作的工資不高、工作條件又比較艱苦，難以吸引到專業人才，特別在國家農村社會養老政策的宣傳、提供具體的公共服務等方面缺乏足夠人才。 　　三、貴州民族地區新型農村社會養老保險的定位任何一個成功的社會養老保險制度都必須考慮社保收入與支出的長期平衡以及與經濟社會發展的現狀與趨勢相適應，否則，社會養老保障制度就可能陷入重重危機。
　　
　　[2] （P35-43）1970年代以來，歐洲大陸發達國家社會保障制度的財政危機就表明，社會保障支出的過度膨脹不僅可能導致財政問題，也會導致一些勞動力市場惡化和經濟增長欠佳，即形成所謂的“歐洲硬化癥”。因此，我們必須在深入探討貴州農村社會養老保險主要問題的基礎上，形成一個立足于貴州經濟社會現狀與發展趨勢的可持續社會養老保險制度體系。
　　
　　首先，貴州民族地區構建農村社會養老保險的制度模式，它必須符合保障適度原則。這里的保障適度包含兩個方面的含義，一是與經濟社會發展水平相適應，二是能夠滿足農民基本養老需求。貴州民族地區新型農村社會養老保險的逐漸推進體現了貴州在全國戰略下有計劃、有步驟開展社會養老保險的一種路徑，這種路徑應該反映貴州經濟社會發展的需求，并隨經濟社會的發展而動態調整。因為對于貴州民族地區來說，經濟發展仍然是第一要務，即便到2020年貴州經濟總量和人均收入都翻一番，到時農民人均純收入也大約相當于當前全國農民的人均收入水平，經濟發展水平仍然不高，而且即使到2020年貴州城鎮化率達到50%，仍然會有大量的農村人口。在這種情況下，貴州民族地區社會養老保險金水平只能是一個能夠滿足農村居民養老生活標準的保障水平。
　　
　　具體說來，民族地區農村社會養老保險金水平應該明顯高于農村最低生活保障標準，因為如果新型農村社會養老保險的水平僅與最低生活保障相當 （這是目前社會養老保險的情況，目前社會養老退休金與農村最低生活保障標準非常接近，皆為80多元），農村不會愿意參與農村社會養老保險，但其保障水平又不能追求高，因為政府、集體和大多數農民都無法提供更多的繳費。按照目前的收入水平來計算，貴州民族地區農村社會養老保險的替代率水平應該在30- 40%左右的水平。
　　
　　其次，貴州民族地區新型農村社會養老保險應該是一個可持續的農村社會保險制度模式。社會養老保險的可持續性是一個國際性難題，還沒有哪個國家宣稱已經完美解決了社會養老保險資金的可持續問題。因為社會養老保險受到眾多因素的影響，包括人口老齡化、勞動力市場變動、經濟社會發展以及國民對社會養老保障制度的意識形態等。另外，社會養老保障制度具有明顯的剛性，即養老金支出水平一旦被提高上去，勢必很難再降下來，它也對社會保障的可持續發展產生重要影響。[3] （P105）從20世紀60年代到90年代，發達國家為了維持高標準的社會養老保障水平，逐步建立起一個龐大的公共開支體系，因而導致了大量的財政赤字。20世紀60年代到90年代，OECD國家的養老保障支出從占GDP的比重從4- 5%上升到10- 12%，而一些北歐福利國家的養老保障支出則接近GDP的20%。從1970年代后期到目前為止，這些國家社會養老資金的可持續來源問題仍然沒有解決，養老保障制度困難重重。[4] （P83-90）貴州民族地區在構建新型農村社會養老保險制度的過程中，必然也面臨著社會養老制度的可持續性問題。如何保證社會養老資金的來源，如何化解因各種沖擊 （經濟波動、人口加速老齡化、城鎮化） 可能帶來的籌資風險，這些都是需要我們深入思考和研究的現實問題。這就要求貴州在構建農村社會養老保險制度的過程中，在養老保障繳費標準和支付水平上，在領取資格和支付項目上，在長期與短期之間尋找一種平衡，關鍵是使得養老保障能夠經得起各種長期的干擾和沖擊和短期的激烈沖擊，如嚴重的通貨膨脹、快速的老齡化與金融與經濟危機等。
　　
　　最后，貴州民族地區社會養老保險制度是一種逐步構建、發展和完善的制度模式。它是考慮到貴州民族地區和非民族地區經濟社會發展的巨大不平衡而建立起來的，突出特點是分步驟推進，避免同時推進導致出現資金與保障水平難題。貴州經濟社會發展差距非常之大，以經濟發展來講，貴陽、遵義市區農村人均收入已經明顯超過全國平均水平，但全省僅為全國平均水平的一半，而一些相對落后的地區則僅僅為全國平均水平的三分之一。因此，我們只能在貴州較發達地區展開新型農村社會養老保險制度的試點，積累經驗，然后逐漸向其他地方推進。
　　
　　但需要注意的是，貴州省民族地區最近幾年的經濟發展水平非常迅速，呈現出經濟增長加速之勢；貴州的城鎮化速度也明顯加速，“十五”期間，貴州城鎮化率平均每年提高0.6個百分點，進入“十一五”迄今為止的3年時間里，貴州城鎮化率平均每年提高0.7個百分點；同時，中央政府和貴州地方政府也正在試圖改變貴州經濟社會發展區域不平衡的狀態，形成了以畢節國家級試驗區為代表的落后地區經濟快速發展新思路。另一方面，黨中央、國務院也已經明確提出了到2020年貴州與全國同步實現小康的宏偉目標，因而，民族地區必須加快建設新型農村社會養老保險制度，爭取盡快擴大新型農村社會養老保險制度的試點工作。
　　
　　四、構建貴州民族地區可持續發展的新型社會養老保險制度。
　　
　　應該看到，貴州省少數民族地區新型農村社會養老保險建設雖然遇到嚴峻挑戰，但仍然有著一些獨特的優勢。民族地區往往是自然資源比較豐富的地區，這為加快民族地區經濟發展提供了有力的基礎條件。少數民族的人口生育政策以及經濟社會發展政策為民族地區經濟社會發展提供了大量青壯年勞動力，并緩解了民族地區農村的人口老齡化速度。另外，隨著國家西部開發戰略的進一步推進，西部少數民族地區新型農村社會養老保險制度建設與發展將獲得越來越多的優惠政策和中央和地方的財政支持。
　　
　　因而，如果能夠采取合理有效的政策和措施，整合民族地區農村現有的各種養老資源，將能夠順利推進貴州省民族地區新型農村社會養老保險制度建設，真正實現“老有所養”和“老有所樂”。
　　
　�。ㄒ唬� 加快經濟增長是發展和完善民族地區新型農村社會養老保障體系的基礎。
　　
　　首先，民族地區應該結合自身的資源優勢在礦產加工上做文章。民族地區往往是自然資源、礦產資源比較豐富的地方，地方政府需要有比較長遠的眼光和目標，避免一味單純依靠出售礦產來致富，而應該建立資源礦產加工和深加工產業，對資源進行更有效地利用。其次，加快旅游業的發展。民族地區擁有兩方面的旅游資源，一是優美而原生態的自然風光，二是民族歷史、文化和風情。但需要注意的是，在我國旅游業已經向縱深發展的今天，緊靠粗放式經營 （如簡單而重復的旅游風景區開發、粗制濫造的手工業品等） 難以推動旅游業的可持續發展，特別要注重不斷發掘現有的基礎上，不斷結合市場元素，持續創新，走旅游精品和品牌之路。再次，推動農村勞動力的轉移，加快城鎮化進程。在貴州工業化、城鎮化的背景下，民族地區也應該利用這個時機加快農村勞動力的轉移，推動城鎮化建設，適當放寬中小城鎮的入戶條件，通過城鎮化帶動經濟增長和人民生活水平的提高。
　　
　�。ǘ�） 構建多元化的民族地區新型農村社會養老保險體系。
　　
　　從民族地區社會養老保險制度的現實來看，應該基于勞動力市場特征及其變動趨勢改革社會養老保障制度：不僅要統籌考慮養老保障制度對當前勞動力市場的影響，也要考慮其對未來勞動力市場的潛在影響，如在退休制度改革過程中 （推遲退休年齡） 時應該深入思考推遲退休年齡與勞動力市場的潛在關系；城鄉社會養老保障一體化進程也要與城鄉勞動者收入水平差距的變動規律相適應。總的說來，要根據勞動力市場制度、結構變化及其趨勢，設計更適于勞動力市場發展的多層次多元社會養老體系。因而，貴州省民族地區新型農村社會養老保險的可持續發展必須建立在經濟長期穩定增長的基礎上。中國民族地區是在一個非常特殊的背景下來構建新型農村社會養老保險制度的。人口老齡化加速以及人均經濟水平的相對落后，使得民族地區具有明顯的未富先老特征，民族地區的社會養老問題更需要在經濟發展過程中來解決養老問題，通過加強政府財政補貼、積極鼓勵和推動集體經濟補助，以及家庭、個人繳費，構建一個資金多元化的民族地區新型農村社會養老體系，適當降低養老保障制度的剛性和老齡化為中國養老問題帶來的潛在財政壓力。
　　
　�。ㄈ�） 加強民族地區農村人力資本投資。
　　
　　新中國建立之后，在城鄉實行了不同的經濟發展政策，我國財政制度、教育制度、衛生制度等大都是有利于城市，不利于農村的。進入21世紀之后，國家提出了社會主義新農村建設，不僅要求農業和農村和城市處于同等的地位，而且要求城市 （工業） 對農村 （農業） 進行反哺，實現全面的制度變革。其中很重要的就是農村人力資本投資制度的變革，包括教育經費體制的改革，職業培訓體制的改革，農村醫療衛生體制的改革和勞動力流動體制 （戶籍制度） 的改革，建立統一的勞動力市場，實行自主擇業、平等就業的就業制度，保障外來人員的子女平等義務教育的權利，實現農村人力資本投資的飛躍，從而推動民族地區社會主義新農村建設和新型農村社會養老保險建設。
　　
　　首先，需要加強農民的生產技能培訓，提高農民的農業信息收集、整理和分析能力，為農民在新技術、新產品的引進和種植結構的調整方面提供技術和資金協助。其次，建立長效機制，加強新型農村社會養老保險服務專門人才的培養。民族地區農村人力資本積累形成了這樣一種現象：農村的人力資本投資積累都外流到了城鎮，農村人力資本投資不能為農村和農業所用。農民寧愿花更大的費用送小孩到城市里上學，也不愿意讓小孩留在農村讀書；越來越多的農村打工青年渴望留在城市，不再返回家鄉。因此，增加農村人力資本投資，不是一個短期、孤立的行為，而是長期、系統的工程。再次，在新型農村社會養老保險建設過程中，政府應該為培養、使用社會保險服務專門人才提供專項經費，從而確保人才培養和有效利用。
　　
　�。ㄋ模� 建立城鄉統一的養老金基金運營模式。
　　
　　從養老金的運營來看，當前民族地區普遍將農村居民社會養老保險納入同級社會養老保障基金財政專戶，并主要將資金存入銀行，獲取銀行利息。從近期來看，在通貨膨脹率較高的情況下，銀行存款利率低于通貨膨脹率，社會養老保險資金不僅未能增值，反而還有所貶值；從長遠來看，這種資金運營方式肯定無法應對快速的城鄉人口老齡化問題，難以保障城鄉居民養老金水平持續性、實質性增長。另外，由社會保險經辦機構負責資金的收支管理，也容易導致社會養老保障資金被占用或挪用。在1992年縣級農村社會養老保險實踐中，一些地區農民繳納的養老金保險金有相當大的比例被列為管理費用，這種養老保險不僅沒能解決農民的養老問題，它還損害了農村的養老權利。從我國城鄉社會養老保障的實踐來看，單獨成立一個城鄉居民的社會養老保險管理機構成本高、效率低，因而，可以將城鄉居民社會養老保險與城鎮職工社會養老保險納入統一的社會保險機構管理，但建立一個單獨的賬戶，城鄉居民社會養老保險機構及賬戶的運營成本由各級政府財政負責，并嘗試建立與城鎮職工社會養老保險賬戶聯合起來，構建統一的養老金投資體制。
　　
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