論文摘要：由2007年爆發于美國的次貸危機所引發的全球性經濟危機正勢不可擋的影響著世界經濟，這場危機的產生原因很多，本文主要從政府監管的角度來分析造成危機的原因，并比較美國德國兩個國家不同的政府監管經驗，指出中國應從兩個國家中汲取經驗，結合我國的具體情況，提出對我國政府監管的啟示。
論文關鍵詞：金融危機,政府監管,鏡鑒
　　金融危機席卷全球，全世界每個國家都在遭受著金融危機帶來的損失，但是國家之間蒙受損失的程度也是不同的，危害程度也尚未見底。同時也引發了人們對監管問題的深思及討論，其中關于政府盡管的問題備受關注。在此以美德兩國為例探討政府監管的必要性和緊迫性，進而從中得到啟示幫助我國以最小的損失平穩度過金融危機，并為我國在政府監管這個問題上得到鏡鑒。
　　一、金融危機背景下對政府監管權的討論
　　在金融危機引致全球經濟衰退的背景下，政府與市場的關系再一次成為討論中的焦點問題，特別是關于政府監管問題的討論，或反對市場化改革的觀點又流行起來。關于此次危機的緣由，海內外不少人認為，危機是由缺乏政府調控、干預的市場造成的，是自由市場失靈的證明，并以此論證在政府與市場的關系上須更加強化政府的干預而限制市場的作用。其中2007年諾貝爾經濟學獎得主之一的埃里克馬斯金教授就認為這一危機發生主要應是美國政府的錯誤，是政府監管的失誤。2005年5月,格林斯潘也曾發表著名論斷:金融市場自我監管比政府監管更為有效。美國監管者認為“金融市場的自我監管比政府監管更為有效。因此，要使金融產業在公開競爭中受益，政府對其的干預就應降到最小限度”。格林斯潘在他2007年的新書《動蕩年代》(TheAgeofTurbulence)里所闡述的那樣，“政府干預往往會帶來問題，而不能成為解決問題的手段”，“只有在市場自我糾正機制威脅了太多無辜的旁觀者的那些危機時期里，監管才是必要的”，從以上觀點可看出他們認為監管往往或者總是會妨礙市場的發展和創新。
　　與此相反的觀點則認為，此次危機在很大程度上恰恰是政府對市場長期實行不當干預的結果，是不恰當的政府調控、政府干預使市場運行被長期扭曲所造成的一切不良后果的總爆發，也是市場規律最終對這些后果所作出的強制平衡。就次貸危機的源頭美國而言，一方面，“宏觀調控”長期、人為地維持低利率政策，另一方面，政府通過“兩房”等機構和多種手段，以某種社會政策目標干預房地產市場。在這一類情況下，市場信號被長期歪曲，以致虛假繁榮的泡沫越吹越大，而信用透支的窟窿也越扯越大，終至不可收拾。因此，要正確地汲取危機的教訓，最重要的應是反思政府調控方面存在的問題。
　　事實上，現代市場經濟也不可能不要政府調控，適度的宏觀調控可以熨平波動，但如果政府調控不當，干預過度，就會變成對市場系統的有組織的破壞。就此次金融危機及其影響而言，德國所受危機的影響與美國相比則相對較輕。德國的金融體系未受到根本性破壞，金融市場也基本穩定。與此同時，由于德國的社會保障體系比較完善，因此，經濟危機并沒有威脅到人們的基本生活，國內需求也基本穩定。美國的情況就沒這么樂觀了，失業率上升、制造業萎縮、房價大幅下跌、貿易逆差嚴重，極大地考驗著美國經濟。其間影響因素固然很多，但兩國間不同的政府監管經驗則是一個重要因素。
　　二、美國德國政府監管的比較
　　（一）監管法律法規方面
　　美國德國都是高度法治的發達的資本主義國家，但是在監管法律法規這一方面兩個國家存在著差異。德國一直就很重視經濟立法，有一套健全完備的法律體系，以歐盟統一法律為基礎，聯盟法律為核心，并按照聯邦和州之間的“競爭性立法”原則，法律制度條文規定十分具體明確，沒有“靈活”執行余地，嚴格按照法律法規辦事。而美國的金融監管法規是在實體經濟背景中出臺的，存在著法律錯位的現象，嚴重不能適應虛擬經濟形態的需要。隨著金融業的高速發展，出現了大量的金融衍生品交易，迅速增長的虛擬經濟使得原來的法律法規與現實嚴重脫節,最終誘發了道德風險。盡管如此，美國政府為了擴大金融市場的繁榮，逐步放松了對市場的監管，對監管法律法規的放松就是其中一個很有力的體現，這一差異導致了危機爆發后兩國受到危機的影響程度的不同。
　　美國以及世界各國現行公司治理、金融監管法律法規，大都出臺于以產業資本主體的經濟背景中。然而，近年來金融自由化、融資市場化、利潤最大化，從制度體制、市場環境到內在動力，都為金融衍生產品發展提供了充足條件。于是，20世紀80年代以來，金融創新幾乎都集中于金融衍生產品的設計與推廣上。各種高杠桿率的金融衍生工具大量交易，形成了一個游離于監管視野之外的巨大的“虛擬金融體系”。虛擬經濟呈幾何倍數的迅速增長，使得原來的法律法規與現實嚴重脫節，極大地誘發了道德風險。不僅如此，美國對監管法規也在一步步放松，使監管失控和金融風險集聚，也是引起危機爆發的一個重要因素。1999年，美國政府正式廢除執行了半個多世紀的金融管制法“格拉斯一斯蒂格爾法”，取而代之的是“Gramm—Leach—Bliley金融服務現代化法案”，從而徹底結束了銀行、證券、保險分業經營與分業監管的局面，開辟了世界金融業混業經營的新格局，同時也拆除了防范金融危機的最大的防護屏障。另外，在實行金融服務現代化法案之前也曾頒布了很多體現對監管放松的法律法規，具體如下表所示：
　　表1：美國對監管法律法規的放松
　　

時間	法律法規名稱	法律法規內容
１９７７年	《社會再投資法》	鼓勵貸款者對低收入者的放貸
１９８０年	《存款機構接觸管制與貨幣控制案》	貸款人可以通過收取更高利息來擴大低信用放貸
１９８２年	《另類抵押貸款交易平價法案》	允許靈活利率貸款
１９８６年	《稅收改革法案》	取消消費利息貸款稅前除，抵押貸款利息仍可以稅前扣除
１９８９年	華盛頓共識	以私有化、市場化和自由化為目標
１９９９年	廢除“格拉斯－斯蒂格爾法”頒布“金融服務現代化法案”	徹底結束銀行、證券、保險分業經營與分業監管的局面

（來源：本表根據相關資料加以整理）
　　德國金融業之所以能實現有效監管，一個重要原因就是因為其依法對金融機構進行嚴格而縝密的監督管理。 德國一直就十分重視經濟立法，各種經濟權責，經濟關系和經濟活動都納入法律范圍，制定經濟政策，協調經濟關系，職責分工以及各項經濟活動都以法律的條文為準繩，每一條文都規定的非常具體明確，沒有“靈活”執行余地，嚴格按照法律法規辦事，便于在操作中實施并加以落實。德國以法律為準繩進行金融監管，把全部金融活動都納入法律范疇，制定了一套嚴格而慎密的金融法律制度體系，這套金融法律體系使得德國金融監管頗具權威性和有效性。其金融法律體系是以《德國基本法》、《憲法》、《商法》、《民法》為依據，以《金融法》、《銀行法》為核心，以《投資銀行法》、《抵押銀行法》和《證券交易法》等法律為基礎的多層次的法律體系。德國金融監管最主要的法律基礎是《銀行法》。其中，《聯邦銀行法》和《信用制度法》是德國金融監管的主要法律依據，聯邦銀行法和銀行法的制訂實施對德國的金融制度演進進程產生了重大的影響，它從根本上剝離了政府對銀行的直接控制和決定權，使其金融制度演進真正成為整體經濟變遷中的一個相對獨立的過程。完善的法律體系，嚴密的司法制度，嚴格的執法，從根本上保證了德國金融業的健康運行和發展。
　　（二）監管體制方面
　　此次金融危機爆發前,美國采取的是“雙層多頭”金融監管體制，即中央和地方都對銀行有監管權，同時每一級又有若干機構共同行使監管職能。美國1999年《金融服務法》廢除了《格拉斯－斯蒂格爾法》對銀行、證券分業經營的限制，美國從此由分業經營步入混業經營時代。然而，美國的金融監管體系并沒有因此大動干戈，依然采用的是雙層多頭監管體系，整體依然呈現出分業經營的特征。而德國實行的則是采取一體化、單元多頭的監管模式，即全國的金融監管權集中在中央，地方沒有獨立的權力，在中央一級則是由兩家及兩家以上機構共同負責的監管模式。兩國之間的監管體制存在著很大的差異，這些差異為：
　　美國的監管體系為以聯邦政府和地方政府為依托、以中央銀行為核心、各專業金融監管機構為組成部分的監控體系，即雙層多頭金融監管體系。在美國的金融體系下，金融監管分為聯邦層和州政府層，即“雙層”，兩個層面都有相關的法律歸案及設有金融監管機構，并具有金融監管的權力。“多頭”是指體系中有多個部門負有監管職責。聯邦一級的金融監管機構包括貨幣監理署(OfficeoftheControlleroftheCurrency，OCC)、聯邦儲備體系(FederalReserveSystem，FRS)、聯邦存款保險公司(FederalDepositaryInsuranceCorporation，FDIC)；州一級的金融監管機構為國家信用合作社管理局(NationalCreditUnionAdministration，NCUA)、州銀行監督局(CSBS)、儲蓄監督局(OfficeofThriftSupervision，OTS)。各個監管機構有比較明確的行業分工，但是，它們之間的監管職責存在一定的重疊。這種體制對控股公司的“傘形監管”模式，將分業監管和統一監管有機的融合，避免了走極端。雙層多頭監管也實現了多角度、競爭性的監管機制。長期以來,美國雙層多頭的這種監管模式對形成專業化比較優勢與權力制衡機制并支持金融發展發揮了積極作用。但這種體制并沒有隨著金融的發展而進行調整,其弊端日益顯現。其中一個表現是監管重疊，容易扯皮。美國實行多頭監管體系,監管機構的目標各不相同,不僅容易引發潛在監管沖突,而且還容易導致監管套利并延緩相關政策執行。另外一個表現是監管真空。本次金融風險傳遞過程涉及傳統信貸機構、投資銀行、保險公司等機構。在復雜的業務、機構、市場傳遞過程中,監管協調機制卻不到位,沒有一個機構有足夠的授權來負責對整個金融市場和金融體系的風險加以監控,并且各金融部門監管標準又是不統一的,導致在監管權限交叉重合的同時又出現了許多監管真空,無法對風險進行全方位覆蓋。因此，最終由金融市場上個別交易風險導致成為整個金融市場的風險。
　　德國實行的是一體化監管體制，既加強內部監管又重視外部監管，并且內部監管與外部監管相結合，同時也考慮到行業區別，在金融監管局內部設立銀行監管部門、保險監管部門和證券監管部門，三部門之間分工協作，相互協調，因此，在整個經濟運行的過程中，統一的監管體制既節約技術和人力的投入，還降低了成本，更為重要的是可以極大降低信息成本，獲得規模效益，而且，由于權力部門的集中，一體化監管增強了機構的一致性與協調性，提高了監管效率；隨著金融日益的全球化，金融創新日新月異，一體化的監管也可以迅速適應新業務，避免監管真空，快速消除監管死角，能很好地對總體風險進行準確的評判和控制，增強了抗危機能力。但是，一體化監管在技術化、專業化方面存在一些問題，一體化監管機構容易混淆不同行業的風險控制的技術和其他方面的差異，可能導致監管目標的交叉模糊，在監管目標與理念上產生沖突。 這會使一體化監管機構內部的專業監管各部門間難以協調，從而不得不在各目標間進行權衡。另外，一體化監管機構權力大，缺乏競爭性，這可能導致在面對問題時，機構反應遲鈍，損失潛在有價值的信息。盡管一體化存在這些不足的地方，但是金融危機爆發后，德國金融市場受到的影響就小一些，這主要就是歸功于德國的金融監管體制。
　　（三）不同經濟模式下的政府監管理念
　　美國和德國同為以私有制為主的混合經濟，但是由于兩國的經濟模式有所不同，這也造成了兩國政府監管理念的不同之處。其中美國為消費者導向型市場經濟模式，又稱“自由主義的市場經濟”，它十分強調市場力量對促進經濟發展的作用，認為政府對經濟發展只能起次要作用，崇尚市場效率而批評政府于預，政府直接干預會對市場造成惡劣影響，這種市場模式的特點是生產要素有較高的流動性。而德國為社會市場經濟模式，實行的是宏觀控制的社會市場經濟，既反對經濟上的自由放任，也反對把經濟統緊管死，而要將個人的自由創造和社會進步的原則結合起來。在國家和市場的關系上，它的原則是國家要盡可能少干預而只給予必要的干預，國家在市場經濟中主要起調節作用，并為市場運作規定總的框架。經濟模式的不同直接影響了政府的監管理念，進而造成了危機爆發后兩國被危機波及的深淺程度不同。
　　美國政府的監管理念對危機的爆發有很大的責任，美國實行的是消費者導向型市場經濟模式，政府進行調控與否往往以是否有利于消費者利益為目標，而較少從生產者角度出發。社會習慣與政府政策更多地著重促進私人消費而忽視儲蓄。這種傾向不僅反映在個人與企業的行為方面，而且也反映在政府公共財政的大量赤字方面。這一經濟模式也作用到了金融市場上，由于其金融市場是在自然演進過程中自發形成與發展起來的，因此，政府保持著對市場放任不管的態度，因此，政府干預一般只出現在由市場機制失靈與政府監管失效導致金融不穩定或金融危機的特殊時期，它具有較少干預和被動干預的特點。堅持自由市場的原則和十分強調市場力量促進經濟發展的作用，崇尚市場效率，批評政府干預，認為政府對經濟發展只能起次要作用，政府這樣直接干預市場會對市場造成惡劣的影響，破壞市場的正常秩序。格林斯潘也一向認為市場有自我糾錯機制，不必過多的干涉市場，尤其是在市場處于“繁榮”時期，更是會本著順其自然放縱的態度，一切由市場說的算，不做干預。所以在2007年世紀金融公司申請破產保護之時，美國政府認為這是單個機構運營的問題，并非一場危機，并未引起足夠的重視。對投資銀行、對沖基金、保險公司以及其他市場參與者的監督也長期管理不力，監管機構對市場評級機構又監管不嚴，政府為了追求經濟增長的政績，默認或忽視華爾街不惜代價透支美國美國經濟的行為，逐漸增長了創新業務的風險，對股市和樓市泡沫沒有引起足夠重視和及時采取相應的措施，金融衍生品推波助瀾，導致局面一步步惡化，失去了就救市的最好時機。由于缺乏透明度和有效監督，最終導致了政府與金融界雙輸的局面。政策上的失誤在一定程度上縱容了這類對市場有害的行為，促進了次貸危機的大規模爆發。最終雷曼到下了，整個市場發生了劇烈的動蕩。從危機露出苗頭到大規模爆發，美國政府的救援行動一直沒有跟上節奏，對危機認識的不足及干預措施的不當致使危機一步步加深和影響范圍的擴大。
　　德國實行的是宏觀控制的社會市場經濟，即所謂社會市場經濟模式，既反對經濟上的自由放任，也反對把經濟統緊管死，而要將個人的自由創造和社會進步的原則結合起來。它既保障私人企業和私人財產的自由，又要使這些權利的實行給公眾帶來好處。國家在市場經濟中主要起調節作用，并為市場運作規定總的框架。所以德國實行的社會市場經濟，實際上是國家有所調節的市場經濟，以保證市場自由和社會公平之間的平衡。受社會市場經濟模式影響，德國政府管理金融市場的指導思想是，國家要盡可能少干預而只給予必要的干預。國家在市場經濟中主要起調節作用，并為市場運作規定總的框架，只有在市場失靈的時候再進行干預以保證市場經濟規范運行。但是另一方面，德國政府也認為市場經濟健康發展的最重要外部條件就是由政府來維持市場經濟秩序，在經濟運行過程中應當及時調整經濟發展格局，在建立競爭的市場經濟秩序中也要重視政府監管的作用。
　　三、對我國的鏡鑒
　　（一）健全法律法規
　　在我國加入世貿組織的今天，建立一個科學的、全面的、既符合國際法、國際慣例的要求，又不脫離我國實際的法律支持系統很有必要。
　　首先要完善金融監管法律體系，修訂和完善我國銀行業經營與監管的法律框架，強化金融監管的法律體系支撐和對金融監管的執法監督，系統清理現行的金融監管法規，完善金融監管法律結構，補充制定新的金融監管法律法規，從目前法律法規的種類看，我們已經制定頒布實施《中國人民銀行法》《商業銀行法》《票據法》《擔保法》《貸款通則》《保險法》《證券法》等有關法律法規，為監管工作提供了基本的法律保障，但是還不能適應新形勢下金融發展的需要，因此為了適應對金融業的全面監管，還必須制定與這些基本法律相配套的更多的專業性法律法規、條例，制定和完善具體的針對性、操作性強的金融業監管辦法，對已有的金融法律法規進行修訂和完善，進一步加強法律的可操作性；其次，要建立健全監督機制，強化金融監管的執法行為的事前、事中、事后監督和履行監管職能的績效考核，確保各項監督措施落到實處；其三，嚴格金融執法。 要從維護金融安全的重要性出發，強化金融執法的力度，真正實現法律面前人人平等。嚴格執行市場準入、市場交易和市場退出的相關法規，建立嚴厲的經濟處罰機制，強化處罰的威懾力，建設良好的金融運行軟環境。從而保證金融監管法律法規的執行。
　　（二）加強并改善金融監管
　　金融監管是央行和政府介入金融市場的治市行為，具有基礎性、常態性、持續性等特點。金融市場的健康發展需要央行和政府在危機發生時的干預，但更需要的是在正常有序發展狀態下的有效金融監管。監管體制健全、監管機能完善、監管方法科學合理、監管功能充分發揮、能夠根據金融市場發展變化靈活運用的有效金融監管始終是防范與化解金融風險，實現金融市場健康、穩定、持續發展的基礎保障。監管部門應提高風險識別的能力，預測、防范、規避和化解風險，提高風險的可控性；建立房地產金融預警和監控體系，規范銀行貸款行為和貸后的服務，督促房地產貸款機構向借款人充分披露產品信息。減少信息不對稱對借款人權益的損害，保障銀行體系的安全，保持房地產市場和整個國民經濟持續健康發展。
　　目前我國金融業實行的是分業經營、分業監管的金融監管模式，由中國人民銀行、中國證監會、中國保監會、和中國銀監會組成的“一行三會”金融監管格局。其特點主要是各監管機構彼此相互分離和獨立發展。我國金融精英和監管體制精力三個階段，分別為“混業經營，混業監管”，“混業經營，分業監管”“分業經營，分業監管”。危機爆發以后，我國分業監管的金融監管體制存在的弊端也暴露出來。現行的監管模式已經無法適應金融業綜合經營的發展，各監管機構之間也缺乏協調的配合。因此，美國的經驗教訓警示了我國必須建立和完善適合我國國情的金融監管體制。美國的慘痛教訓也使我們認識到，金融創新是一把雙刃劍，我們應正確看待它。今后，我國在金融創新的發展過程中，應注意加強金融監管。金融衍生品在發揮積極作用的同時，也可以被一些人用來投機和套利。監管層要加大對市場的監管、金融機構風險的控制以及金融創新產品的審核。我們要借鑒這次金融危機的教訓，對金融創新進行重新審視，我們既要看到金融創新的積極作用，也要對其負面效應有一個清醒的認識，以便在推動金融創新的同時，建立有效的金融風險防范機制，最大限度地防范由此所帶來的金融風險。同時，我們也應當借鑒德國統一監管體制的合理做法，進一步整合監管力量，擴大監管當局之間的合作范圍，精簡監管人員，減少機構重疊和重復檢查，提高監管能力和效果，繼續完善銀監會，證監會和保監會的“三方協調合作機制”及其與宏觀經濟金融部門的信息共享機制，特別是要加強同中國人民銀行的協調和溝通。
　　（三）在正確處理好政府與市場的關系上對市場進行適度干預
　　關于政府與市場關系爭論過程中，有兩種幾乎是截然相反的價值取向，一是“市場失靈”，主要是指市場機制在實現資源配置方面存在許多的局限性或缺陷性，因而不能達到帕累托最優，不能實現預期社會經濟目標。“市場失靈”是主張實行政府干預的強有力的理由。二是所謂“政府失靈”，主要是指政府的政策干預措施不能實現預期的調節市場的作用，在某些條件下，甚至導致比“市場失靈”更壞的結果。“政府失靈”是主張實行更為徹底的市場經濟的基本依據。此間的爭論還會繼續，問題焦點將不會集中在是否需要自由市場或是否需要政府干預，而會集中在如何實現市場對資源的基礎配置與政府對市場的合理干預之間的平衡方面。
　　在現代史上，幾乎沒有哪次金融危機離得開政府的干預。但是這次由美國金融危機引發的全球金融危機就深刻地表明：片面追求金融創新與市場效率，缺乏必要的、有效監管的市場，將是風險泛濫、危機四伏的市場。金融市場的健康發展需要政府干預，但更需要有效的政府監管。全面、嚴格、持續的政府監管，始終是防范與化解金融風險，實現市場健康、穩定、持續發展的保障。著眼于金融市場與經濟社會的長遠發展，我們應著力建設有效的政府監管。從美國的教訓就能看出政府監管不能在出現問題的時候再來監管市場，那樣就會出現像次貸危機這樣的情況。而且中國金融市場與美國的也有所不同，政府監管對我國市場發展的引導與推動發揮著很大的作用。我國目前處于社會轉型期，它是在政府主導和推動下，自上而下建立并發展起來的。市場發育先天不足，發育不成熟，經濟生活和政治生活都處于巨大而深刻的變革過程中，因此尋找和確立政府與市場的最佳結合點對我國的經濟發展有重要的意義，在市場發展的初期階段，市場的平衡發展更依賴政府干預，隨著市場發展的逐步成熟與市場機制的逐步健全，政府干預就可以逐漸減少，這一舉措將加快我國社會主義市場經濟體制的建立，加快我國政治改革的進程，有利于我國社會的全面進步。
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