論文導讀：生態(tài)環(huán)境卻不斷惡化。也就是說在環(huán)境問題上出現了“ 政府失靈”。二是對目標責任進行考核的指標不是用“環(huán)境容量”等作為客觀標準。
關鍵詞：環(huán)境，環(huán)境容量，政府失靈

　　在我國東部一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達地區(qū)，一方面經濟快速增長，另一方面，生態(tài)環(huán)境卻不斷惡化，即經濟和環(huán)境出現了失衡。 經濟和環(huán)境的失衡影響了人們的生活質量，也損害經濟持續(xù)增長的基礎。產生這問題的原因是什么？如何才能使經濟和環(huán)境協調發(fā)展？這就是本文要分析的問題。
　　一、經濟、環(huán)境失衡與地方政府行為
　　經濟增長在給人們帶來就業(yè)擴大、收入增加的同時也帶來了環(huán)境的污染。經濟增長所導致的這二個結果涉及企業(yè)和居民這二個主體。
　　企業(yè)以追求利潤為目標，治理污染需要資金投入，耗費企業(yè)有限的資源，除非治理污染帶來的邊際收益大于邊際成本，否則企業(yè)是不會主動增加環(huán)保開支的。由于環(huán)境保護是一種非競爭性、非排它性的公共產品，環(huán)保的支出并不會通過市場交易給企業(yè)帶來相應的收益，如果沒有市場外部力量的干預，它也無須為此付費。這樣，就決定了企業(yè)不會有環(huán)境保護的內在沖動。
　　居民既是經濟增長所導致的收入增加、物質產品豐富的受益者，同時又是經濟增長所導致的企業(yè)環(huán)境污染擴大、環(huán)境質量下降的受害者。但環(huán)境質量和一般的物質產品相比，是屬于更高需求層次的消費品。在我國當前，從總體上看，居民主要追求物質產品的富有，因此居民難以對產生污染的企業(yè)形成一種有約束力的力量。由于環(huán)境問題對人類造成的危害，不是馬上就顯現出來的，它有一個潛伏期，具有滯后性，我們必須從當前開始走經濟與環(huán)境協調發(fā)展的道路，盡可能降低經濟增長的環(huán)境代價。而要做到這一點，只能寄希望于企業(yè)和居民之外的第三個主體——政府的積極干預。然而從現實看，政府的環(huán)保職能還不盡如人意。在我國的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達地區(qū)，雖然經濟飛速發(fā)展，但環(huán)境也急劇惡化。論文參考網。也就是說在環(huán)境問題上出現了“ 政府失靈”。那么，為什么會出現這種情況？這就需要結合我國的體制特征和發(fā)展狀況對我國政府本身進行深入分析。
　　二、環(huán)境問題上政府失靈的原因
　　政府失靈產生于我國現行體制下地方政府特殊的利益格局。
　　（一）經濟目標為主導的壓力型體制與政府失靈
　　在我國現階段，對地方政府官員而言，決定其利益，從而決定其政治收益大小的制度是一種經濟目標為主導的壓力型考核制度。該制度決定了地方政府官員自身利益最大化的實現要以上級政府確定的經濟目標的實現為條件，而經濟目標完成又和當地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展密切相關。
　　經濟目標為主導的壓力型考核制度是我們對當前我國各級政府對下級政府官員進行考核的制度的一種概括。這種考核制度包括了黨政工作各個方面的內容，但以經濟指標為核心。如果下級政府官員如期完成或超額完成則予以獎勵，如提級、提資、發(fā)放獎金等，否則予以處罰。這種體制的運行主要在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級地方政府。
　　在這種體制下，地方政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成了一種緊密的利益依存關系。一方面，地方政府利益格局的實現有賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。地方政府的利益格局可分為二部分：地方公眾整體利益和地方政府自身的特殊利益。地方公眾整體利益包括地方范圍內的充分就業(yè)、居民人均收入提高、地方公共品的供給等。地方政府自身特殊利益包括各種政績的取得、工作環(huán)境的改善、地方政府官員的升遷、工資外收入如獎金、補貼的取得等。另一方面，地放政府的介入反過來能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的收益。地方政府是一個行政組織、具有權威性。在農村市場尚未發(fā)育成熟的情況下，由它出面來配置資源能節(jié)省企業(yè)的交易費用，地方政府在獲取信息、銀行貸款、土地征用等方面都可以紿鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供有效的幫助。地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在這種互利互惠關系基礎上，形成了利益上的“趨同”性。
　　在地方政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利益“趨同”情況下，地方政府作為環(huán)境保護的主體，對企業(yè)污染行為的規(guī)制(除非污染特別嚴重)勢必演變成地方政府對自身利益的取締，這在實踐中自然是很難實行的。例如，在90年代后期，浙江上虞市環(huán)保局要處罰一個排放嚴重超標的企業(yè)，該企業(yè)不予理睬，環(huán)保局就申請法院強制執(zhí)行，卻遭到該縣有關負責人堅決制止。
　　（二）現有環(huán)境管理制度的缺陷和政府失靈
　　有能力對地方政府忽視環(huán)境而片面追求經濟增長的傾向進行制約的是中央政府所制定的各項環(huán)境管理制度。
　　我國當前針對各級地方政府的環(huán)境考核制度是從1990年開始推行的“環(huán)境保護目標責任制”。但從實際情況看，環(huán)境保護目標責任制的效果并不理想，并沒有對各級地方政府的過度經濟增長傾向起到應有的制約作用。究其原因，在于這一制度沒有考慮到我國地方政府的行為特征。它是以地方政府在經濟和環(huán)境的關系上能和中央政府保持一致，即在促進本地經濟增長的同時能自覺地兼顧環(huán)境為假設前提。從這一假設出發(fā)，導致了該制度具體安排上的二個缺陷。一是該制度下的考核完全是在地方政府上下級之間進行，沒有中央政府的介入，即它是省長對市長、市長對縣長、縣長對鄉(xiāng)長的考核。二是對目標責任進行考核的指標不是用“環(huán)境容量”等作為客觀標準，而是用環(huán)境管理、污染控制、環(huán)境保護設施建設等有較大彈性的指標。
　　由于這種考核是上級地方政府對下級地方政府的考核，在經濟目標為主導的壓力型考核制度下，上下級地方政府在完成經濟指標上存在共同的利害關系。因此，上下級地方政府間的考核可看作是單一主體的自我考核。這樣，即使下級地方政府的環(huán)境指標真的難以完成(由于要完成經濟指標等原因)，上級地方政府是不會強求的，而會“網開一面”。在這種情況下，環(huán)境問題上的政府失靈也就產生了。這樣，隨著各地經濟增長的加快，環(huán)境狀況也必然隨之急劇惡化。
　　三、經濟和環(huán)境協調發(fā)展經濟機制的建立
　　根據對地方政府行為特征和現有環(huán)境管理制度缺陷的分析，要解決政府失靈、建立經濟和環(huán)境協調發(fā)展的機制就需要引入中央政府這個主體和環(huán)境容量這一概念。環(huán)境容量是環(huán)境資源的一種，是環(huán)境所具有的凈化和容納污染物的能力，但這種能力是有限度的，超過這一限度，將造成環(huán)境質量的下降。經濟增長和環(huán)境保護兼顧其實質也就是經濟增長所產的污染不超越環(huán)境容量。那么，通過什么樣的制度安排才能使環(huán)境容量成為成為制約地方政府忽視環(huán)境、片面追求經濟增長傾向的約束機制?
　　 　　產權經濟學角度分析，地方政府過度經濟增長所導致的“失衡” 隱含的恰恰是環(huán)境容量資源的產權界定不清。論文參考網。在產權關系不清的情況下利用資源，結果總會有某個人或某些人因這些外部效應而得益或受損。因此構造經濟增長和環(huán)境保護兼顧的機制，其核心就是環(huán)境容量產權的合理界定。環(huán)境容量資源的初始使用權則應界定給地方政府。因為地方政府應是當地環(huán)境保護的主體，只有讓它擁有環(huán)境容量資源的使用權并能從中獲得使用權收益，它才會有動力去監(jiān)督排污企業(yè)。
　　明確地方政府環(huán)境容量資源使用權的方式是中央政府出面建立新的考核制度，其過程為：以縣作為一個區(qū)域單位，每個單位都具有一定的環(huán)境容量，并且可以用排污的種類和數量表示，超過該容量將引起環(huán)境質量惡化。雖然，環(huán)境容量的計量是以縣為單位的，但中央政府不是去考核全國為數眾多的縣政府，而是考核省級地方政府，方式是任意抽查某省某條河流，某個湖泊中某小塊區(qū)域的環(huán)境質量，看該小塊區(qū)域的環(huán)境質量是否符合該區(qū)域所在縣環(huán)境容量的許可，如不符合或者說該區(qū)域污染程度超出了容量許可，中央懲罰的不是該區(qū)域所在的縣政府而是省政府。在中央政府對省政府考核的壓力下，在各級地方政府之間就會自發(fā)地形成一個省政府——縣(市)政府——鄉(xiāng)（鎮(zhèn))政府的層層考核機制。這種考核機制保證了環(huán)境容量資源產權在地方政府層面上界定清晰。
　　在界定明晰后，地方政府無論是出于地方公眾整體利益還是地方政府自身利益，都會努力提高其使用效率，那些污染嚴重的企業(yè)由于環(huán)境容量占用大、環(huán)境容量使用效率低而失去地方政府的支持，相反污染少即環(huán)境容量占用少的企業(yè)將會優(yōu)先發(fā)展。
　　環(huán)境容量資源產權在地方政府層面的界定，只是構建經濟增長和環(huán)境保護兼顧機制的第一步。第二步是使它在企業(yè)層面上界定清晰，在企業(yè)層面上界定容量產權的方式就是地方政府以許可證的形式將其擁有的環(huán)境容量使用權出售給排污企業(yè)，排污企業(yè)只能在其購得的許可證允許的范圍內排污。環(huán)境容量使用權初始界定后，還必須可交易，在容量使用權可交易的情況下，企業(yè)有了減少污染排放的動機，因為這時企業(yè)可將節(jié)省下來的使用權在市場上出售獲利。這就促使企業(yè)不斷采用先進技術來減少污染排放。
　　但是，如何保證企業(yè)在其購得的使用權許可范圍內排污呢?這要充分發(fā)揮地方環(huán)境監(jiān)測部門的作用。論文參考網。監(jiān)測部門可定期或不定期地對企業(yè)抽樣檢測，如查出企業(yè)超量排污，則對其進行處罰。這就構成了對超量排污企業(yè)的有效制約。
　　當然，從較為長遠的觀點看，還應加快政冶、經濟體制改革，在市場機制不斷完善的進程中及時轉變各級地方政府的職能，實行政企分開，使各級地方政府逐步地從微觀經濟領域中退出，弱化地方政府與企業(yè)的直接經濟聯系，使政府職能轉向產權保護、宏觀調控、公共產品的供給等方面，從而為經濟和環(huán)境的協調發(fā)展奠定更為堅實的基礎。

參考文獻
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