一、引言

　　農村土地綜合整治是促進土地節約集約利用和新型城鎮化發展的重要手段，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》[1]明確提出：“加強農村土地綜合整治，健全運行機制，規范推進城鄉建設用地增減掛鉤，總結推廣工礦廢棄地復墾利用等做法。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。”“十一五”期間，全國共批準實施土地整治項目約12萬個，惠及約9100萬農民，[2]建成多個新型農村社區，為改善農村生活條件，促進新型城鎮化發揮了重要作用。在農村土地綜合整治過程中，如何解決“人往哪里去？地從哪里來？錢從哪里出？”是核心問題，其中資金保障是關鍵一環。農村土地綜合整治公益性強，資金需求大、期限長，需要探索建立適應實際的投融資機制，不斷提高農村土地綜合整治水平，促進新型城鎮化建設。

　　二、農村土地綜合整治中資金來源現狀

　　資金保障是農村土地綜合整治得以開展的關鍵所在。在西方發達國家，尤其是土地整治規范化、法制化運作的國家，如德國、荷蘭等國，土地整治的投資主體一般是由中央政府、地方政府和土地所有者共同組成。如在德國，聯邦政府投入48%，地方政府投入32%，土地所有者投資20%。我國實行土地的社會主義公有制，明確規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。[3]鑒于我國城鄉二元結構的實際，農村集體經濟組織和農民個人基本都不具備進行土地綜合整治的資金實力，更需要發揮政府調控和市場機制的作用。目前我國農村土地綜合整治中資金來源目前主要依靠政府主導，各地由于經濟發展水平不一，財政保障能力不均衡，對農村土地綜合整治工作的開展造成制約，往往是經濟發達地區有資金，缺項目資源；經濟欠發達缺資金，有整治潛力。合理高效的市場化運作機制尚未完全形成，成為農村土地綜合整治建設開展的主要瓶頸。

　　三、農村土地綜合整治投融資機制建設策略

　　農村土地綜合整治項目投入資金量大、涉及面廣，單靠政府單一性投入難以完成，必須進一步拓寬思路，多渠道籌集資金，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。探索建立“政府投入+銀行貸款+農村金融機構融資+社會化集資”的多元化投融資機制。

　　（一）加強政府統籌作用，健全資金聚合機制

　　政府對耕地開墾費、土地復墾費、新增建設用地土地有償使用費、土地出讓金的15%提留部分、耕地占用稅等專項資金要足額提取，不得隨意減免，確保專項使用。按照“專款專用、用途不變”的原則，加強政府各職能部門協作聯動，有效整合各項涉農涉地資金，提高項目資金使用效能和監管力度，確保農村土地整治統一規劃、分項實施、整體完成。根據各地經濟發展情況，積極探索建立市（縣）政府債試點發行工作，編制農村土地綜合整治投融資規劃，形成科學有效的資金聚合機制。

　　（二）降低資金使用成本，引導銀行加大對土地整治支持力度

　　政策性銀行中的中國農業發展銀行，商業銀行中的農業銀行和中國郵政儲蓄銀行，農村信用社及農村商業銀行、農村合作銀行，在農村金融機構中具備較強實力，如何發揮好其作用，對搞活農村土地綜合整治意義重大。各地金融管理機構應加大對農村土地綜合整治投融資的扶持力度，積極引導銀行單列對農村土地綜合整治的信貸計劃，在資金、人員、考核等方面給予最高的績效權重，最優的內部資金轉移成本。銀行應做到關口前移，重心下移，加大產品創新和信息化建設力度，通過簽訂土地整治金融合作協議，由銀行向農村土地整治機構提供資金支持，積極參與農村土地整治項目建設。

　　（三）改善外部制約機制，積極發揮農村新型金融機構作用

　　目前我國農村新型金融機構主要有：村鎮銀行、農村貸款公司和資金互助社[4]等。這些農村新型金融機構機制靈活，在服務“三農”方面具有獨特優勢，應積極發揮其作用，引導其參與到農村土地綜合整治建設中來。但農村新型金融機構在發展中，普遍存在國家政策支持力度不足，相關配套政策還沒有完全到位等外部制約因素。以村鎮銀行為例：一是目前大多數村鎮銀行的存款準備金率，普遍高于農村信用社，給村鎮銀行帶來資金壓力。二是營業稅方面，財政部、國稅總局要求[5]：對村鎮銀行金融保險業收入減按3%的稅率征收營業稅。但目前仍有地方對村鎮銀行與商業銀行同樣執行5%的稅率，加大了村鎮銀行稅負。應積極改善農村新型金融機構發展的外部環境，加大其公益性宣傳和政策支持力度，特別是參與農村土地綜合整治項目的，在存款準備金、稅率、再貸款利率等方面適度放活，使其享受到政策性銀行和農村信用社的各項優惠措施，引導農村新型金融機構參與農村土地綜合整治。

　　（四）創新社會化融資機制，拓展農村土地綜合整治投融資途徑

　　十八屆三中全會明確提出：使市場在資源配置中起決定性作用。[6]應構建社會化多元化的投融資機制，吸引更多社會資金參與農村土地綜合整治。一是積極探索資金市場化運作模式，由當地政府牽頭設立農村土地綜合整治專項資金，引導社會資金積極參與農村土地整治。二是按照“誰投資、誰建設、誰管理、誰受益”的原則，建立農村土地整治收益返還機制，調動廣大農民參與的積極性。三是引進現代化經營理念，在土地綜合整治項目中積極開展PPP、BOT等形式的合作方式，發行土地信托基金、股票或債券，廣泛吸引閑散社會資金，將土地整治融資推向市場化、社會化，證券化。四是建立健全激勵機制，采取“以獎代補”、“邊建邊補”、“補獎結合”等靈活的激勵機制，滿足多元化社會資金利益訴求，把農村土地整治工作不斷推進。

　　四、結語

　　實施農村土地綜合整治十余年來，形成了巨大的社會、經濟效益。如何化解資金壓力，是土地綜合整治工作不斷推進和深化的根本要求。各級各部門應進一步解放思想，大膽實踐，探索建立“政府主導、機制靈活、多元參與、廣泛受益”的農村土地綜合整治投融資機制，真正把農村土地綜合整治工作做好。

　　（作者單位為山東省土地綜合整治服務中心）