\從時空視角分析美國早期(1830～1917)的鐵路產業政策（運輸）

                             李春香，榮朝和

                   （北京交通大學經濟管理學院，北京100044）

【摘要】美國發展早期，聯邦政府的權力有限，財政能力薄弱，行政體系尚未健全，隨著鐵路時代的到來，“地方行動主義”、“聯邦主導”和“市場主導、政府監管”展開了博弈和轉換，政府通過直接撥款、土地贈予、擔保貸款、購買債券等多種方式資助鐵路企業的發展，導致各種產業政策都發出反對聲音，無法避免貪腐。然而，從時空經濟層面來看，美國政府始終可以通過適時的產業政策“有能力不因時間延誤造成過大損失，也有能力及時把握可使己方獲利的時機”。鐵路的發展，節約了運輸的時間成本，壓縮了空間距離，助力美國早日實現了工業化、城鎮化和信息化，為綜合國力的壯大奠定了基礎。

【關鍵詞】時空分析；鐵路；產業政策；壟斷

【中圖分類號】F531     【文章編號】1000-713X (2016) 06-0074-07

0引言

    美國早期的鐵路建設，以1830年第一條鐵路（巴爾地摩一俄亥俄鐵路）建成通車為標志，期間歷經革命、政權更迭和經濟蕭條，終于打造了一套獨特的鐵路產業治理戰略。在美國，執行社區意志的地方和州政府是經濟秩序和政治秩序的基礎，所以在國家成立之初，州和地方政府熱心支配經濟，用公共資金投資私人企業；隨著經濟發展，美國邁入鐵路時代，國家制度開始做出回應，早期的政策方式也逐漸發生變革，聯邦政府、州政府和地方政府開始通過為私人鐵路公司提供資金和土地的方式支持鐵路發展；在鐵路發展進入黃金時期后，政府的激勵計劃導致了嚴重腐敗，市場壟斷肆意猖狂，為了保護鐵路市場公平競爭和消除價格歧視，終于在1887年，美國國會建立了第一個聯邦監管機構——州際商業委員會ICC (InterstateCommerce Commission)，此后，市場監管成為20世紀初美國鐵路政策的顯著特征，隨著鐵路經濟主體的多方博弈，州際商務委員會的功能和角色也進行了多次調整。全國鐵路總里程從1879年的5.3萬英里上升到1900年的近20萬英里，超過當時歐洲鐵路里程的總和，相當于當時世界鐵路總長的三分之一。到1916年，美國鐵路營業里程達到408745km，創鐵路建設史上的最高紀錄。截止到1917年，資產額超過兩億美元的鐵路系統達到27個。回首美國早期(1830～1917)的鐵路發展歷程，鐵路產業政策從積極的地方主義逐漸演化為市場監管，從經濟理論出發，美國鐵路產業政策并沒有一直朝著一個效率最優模型的方向發展；

從政治理論著手，美國鐵路產業政策也并不總是客觀地反映掌權者的偏好。然而，從時空經濟層面來看，美國政府始終可以通過適時的產業政策有能力不因時間延誤造成過大損失，也有能力及時把握可使己方獲利的時機。本文基于這個論點，從時空角度梳理美國鐵路產業政策發展的方式，從而找出其發展的內在規律。

1  美國早期的國家結構

1.1  有限的聯邦政府權力

    1776年，美國脫離英國的殖民統治，建立了自己的政權。為了防止英國殖民統治的重現，保護基層的社區和州，美國建立了自下而上的聯邦政府，新的憲法使現存的社區和州的獨立性達到了最大化。正如托克維爾①( Tocqueville，1945)所言：“聯邦政府是最后被采納的形式；事實上只不過是那些共和政體原則的一個概要，在聯邦政府存在之前這些原則就已經存在了，并且獨立于聯邦政府。”中央力量對下級政府沒有支配權，聯邦政府把監察聯邦政策在各州的行政部門的權力移交給政黨和地方法庭( Skowronek，1982)。各州和地方政府控制著自己的學校、公共基礎設施、軍事理論、財務、法庭和立法機構。這種治理結構分散了聯邦政府打造全國性產業政策的能力。

    新的憲法明確界定了政府的權力和權力機構之間的制衡原則，法院確保行政機關和立法機構不會逾越各自的憲法和法律權限。憲法認為，集權化的政府權威將構成對社會秩序和人民民主最大的威脅，建立聯邦制度的核心意義是防止那種建立在合作模式基礎上的政治干預。如果公民認為政府越權，可以通過向法院上訴，責令其予以糾正，所以，司法機構在美國政體中享有最高權威。行政機構沒有制裁權力，只能依靠法庭采用習慣法傳統執行法律。

1.2  薄弱的國家財政能力

    19世紀初期，美國聯邦政府的財政能力還很薄弱，資本市場是非集中化的，州和地方級政府掌握大量的區域發展資源，能獨立地增加稅收，并利用自己的財政能力和政治自治可以自主籌集和支配自認為合理的資金，并且設計協議發行債券(Adams，1927)。結果，州和地方政府扮演了企業家本應承擔的角色。

    隨著鐵路時代的來臨，1827年2月28日，巴爾的摩通往俄亥俄的鐵路②，成為第一條美國取得合法商業經營運送乘客與貨物的鐵路，同年7月4日，開始動工鋪設鐵路，1830年正式開通，全長13英里。當時建造鐵路的費用是一個天價數字，約為每英里3.6萬美元，隨著鐵路線的延長，巨額的建設成本遠遠超出了個人和家族財富所能達到的能力，即便是當時富可敵國的“船長”——科尼利厄斯·范德比爾特③也很難憑借個人財力支撐一條完整的鐵路線建設，所以，鐵路公司的頭等大事是用不同的融資獲得鐵路建設的資金。隨著鐵路時代的來臨，資本市場空前活躍起來，來自歐洲的投資者（其中大部分是英國人、法國人和德國人）是美國早期的鐵路大規模建設最初的資金提供者，華爾街成為私營金融中心。

1.3  尚未健全的行政體系    

19世紀初期，美國尚未建立完善的公務員體系，上至總統下至公認的捉狗專家均由選舉產生，在政府部門擔任職務的多是非專業人員，缺乏訓練有素的公共運輸工程師和專業管理方面的干部，通常情況下，私人群體控制著大型公共建設工程（例如運河、公路、橋梁以及地下隧道）設計、建造和運營，進入20世紀后，在各地方政府才陸續出現了公開任職的行政事務模式。

2  美國鐵路產業政策范式的演化史

    鐵路產業政策(Railway Industrial Policy)，是政府為了實現一定的鐵路發展目標而對鐵路產業的建設和發展進行刺激或者干預的各種政策的總和。鐵路產業政策的功能是：彌補市場缺陷，有效配置鐵路建設所需的各類資源；保護中小鐵路企業的利益，維護公平競爭；發揮后發優勢，增強鐵路企業的適應能力。美國政府在不同的歷史時期制定了不同的政策。

2.1  前鐵路時代的產業政策

    在鐵路出現以前，美國時任總統約翰.昆西.亞當斯(John Quincy Adams，在1825～1829年執政)認為“聯邦政府應該主導國內公共事業的建設，并且應該通過立法的方式保證對運河和公路的資助”。19世紀20年代，美國國內經濟出現了衰退，聯邦政府也是囊中羞澀，到了19世紀30年代，政府資助修建運河和公路的熱情逐漸消退，時任總統安德魯.杰克遜

(Andrew Jackson，在1829～1837年執政)開始倡導各個州政府承擔并負責本州內的公共基礎設施的修建與改造工程。

2.2  “地方推動主義”產業政策

    鐵路在美國出現以后，州和地方政府擁有鐵路規劃和融資控制權，以及征用私人財產的權力，它們要求公有銀行向私人鐵路企業提供資本、直接貸款、擔保發行債券、購買股票，甚至直接向企業提供財政撥款。地方推動主義(local boosterism)具有強勁的傳染力，只要一個社區規劃了鐵路線，其周圍臨近的村鎮便在很短的時間內主動籌集資金為自己爭取火車站

( Fisher,1947)。為了發展東部與新殖民地之間的貿易往來，繁榮本地經濟，賓夕法尼亞州、紐約州、馬薩諸塞州、馬里蘭州、弗吉尼亞州、卡羅萊納州以及佐治亞州都主動出資修建通往西部的鐵路。如果沒有私人參與者對政府發起的提議提出反對，那么該項提議就被認為是符合民意的合法政策。1853年，賓夕法尼亞州的首席大法官宣布“州政府有義務去推動發展”。美國開啟鐵路時代之后的數十年里，各州和地方政府都熱衷于修建鐵路，它們為鐵路企業提供土地征用權、直接貸款、認繳債券和現金捐贈等，甚至把支持鐵路建設當作自己的天職。一般的鐵路線，都會獲得地方政府的資助，重要的線路還經常得到州政府的資助。為了促進交通建設，特別是推動鐵路發展，各州政府以現金和信貸的形式分配了大約3億美元的資金，地方和郡縣政府分配了1.25億多美元。公共部門對巴爾地摩一俄亥俄鐵路(B&Q)的資本支持就是個典型代表。1927年，B&Q鐵路的推動者通過認繳債券的形式從私人投資者和巴爾地摩市政府那里分別籌集了150萬美元、50萬美元。到1828年，私人投資者和巴爾地摩市政府的籌資額均翻了一倍，分別為300萬美元、100萬美元。起初，由于馬里蘭州的財政資金匱乏，拒絕資助B&Q，但是在1833年，馬里蘭州政府提供了50萬美元的資助，到1836年，B&Q的資金鏈斷裂的關鍵時刻，馬里蘭州政府和巴爾地摩市政府都慷慨解囊，通過認繳債券的形式分別又提供了300萬美元的資助。1837～1839年美國經濟大蕭條時期，鐵路債券滯銷，為了繼續支持鐵路建設，巴爾地摩市政府允許B&Q鐵路發行150萬美元的“鐵路票據”，用以代替應還賬款。通過市政府和州政府的多次資助，B&Q終于在1853年到達了它的西部終點——惠靈市(Goodrich, 1960:80-82)。

    此外，為了吸引境外投資，很多州和地方政府還通過債券擔保的方式為美國鐵路企業提供資助。例如，馬薩諸塞州于1833年以英鎊為單位發行了約合400萬美元的債券，用以資助西部鐵路建設(Cleveland andPowell，1909:217)。奧爾巴尼市（Albany,紐約州的首府）也為鐵路建設發行過100萬美元的公共債券。當時的英國鐵路熱潮加劇了這種趨勢。

    然而，美國的政治制度認為，政府無權對私人事務進行干涉，也無權干預公共資助的企業，甚至常常忽略自己正常的股東權利，這重邏輯為貪污和瀆職現象埋下了伏筆。例如，馬里蘭州和巴爾地摩市作為B&Q最大的股東，卻只占有少數的董事會表決席位，也從不過問和審查公司的財務狀況( Hungerford，1928)。這為美國人認為“政府干預將危及私人自由和社會公平”提供了有力證據。鑒于此，政府逐漸放棄了對私人企業的資本援助，也意味著美

國地方行動主義在產業政策中的終結。

2.3聯邦政府主導的鐵路產業政策

    19世紀60年代，聯邦政府暫時承擔了與地方政府類似的角色，在動用聯邦資源之前，首先委托軍隊負責地質調查和路線設計，當確定可行線路后，再為鐵路建設提供土地和貸款。

    1862年7月1日，亞伯拉罕·林肯( AbrahamLincoln)簽署了《太平洋鐵路法案》。法案為首個橫貫大陸鐵路提供了土地通行權和聯邦貸款，還授權鐵路公司（聯合太平洋鐵路公司和中部太平洋鐵路公司）可以出售鐵路沿線的大片土地以回收建設成本。北太平洋特許證（1864年）、大西洋和太平洋特許證(1866年)、德克薩斯州和太平洋特許證(1871)除了沒有

包括貸款擔保這一項，與《太平洋鐵路法案》實質上是相同的。

    然而，聯邦政府對橫貫大陸鐵路的監管是無效的，滋生了更為惡劣的欺詐行為。動產信貸公司( CreditMobilier)動手腳使鐵路公司的董事在實際線路竣工之前就提前獲得政府的投資補償，卻對鐵路的安全隱患無動于衷。聯邦政府派出的監管人員甚至聯邦立法者，都經常收受鐵路股票賄賂，助長了腐敗的氣焰。1868年，股票持有者終于意識到他們的投資被濫用和稀釋，鐵路腐敗引起公憤，在1872年國會的調查中達到頂點，公共援助腐敗嚴重損毀了國會形象，對民主本身也構成了威脅，同年，國會決定終止對鐵路公司的土地贈予政策。

2.4“市場主導，政府監管”模式的形成

    19世紀70年代以后，最大的鐵路公司與科尼利厄斯‘范德比爾特、杰伊·古爾德④和利蘭·斯坦福的名字相連，規模超過了州政府，掌握著市鎮和整個地區的命運，卡特爾和聯營占據了主導地位。大的鐵路公司嚴重影響了運貨者和小鐵路公司的利益，違反了市場原則。政府、鐵路企業、鐵路投資者展開了長達十余年的權力博弈和爭論，終于在1 877年，國會成立了州際商務委員會(Interstate Commerce Commission，簡稱ICC)，負責調研和協調各州間的地面運輸，以規定運價為特征，并裁決產業中的沖突。1903年到1913年之間通過了一系列法案，擴大了ICC的權力，從此，聯邦政府在政治生活中充當中立仲裁人的原則運用到了經濟領域，強化市場( market-enforcing)成為保護經濟自由和促進經濟增長的流行范式。到1916年，美國的美國鐵路營業里程達到408745km，創鐵路建設史上的最高紀錄。截止到1917年，資產額超過兩億美元的鐵路系統達到27個。

3  美國鐵路產業政策的時空分析

    從經濟理論出發，美國鐵路產業政策并沒有一直朝著一個效率最優模型的方向發展；從政治理論著手，美國鐵路產業政策也并不總是客觀地反映掌權者的偏好。本文引入“時空經濟”的全新視角，從時間和空間的維度對美國早期的產業政策進行判斷和界定。

    經濟時空關系是指現實社會經濟中主體或事物體現其時間與空間特征的存在及運動狀態。任何人或組織都不可能脫離具體的經濟時空關系。經濟主體一方面受到經濟時空的約束，但另一方面也可以能動地對后者加以改變。在本文中的分析中，經濟主體顯然為“鐵路企業”。

3.1  鐵路發展大大節約了時間成本，加快了美國工業化和現代化的步伐

    19世紀30年代和40年代修建的早期鐵路只是用來連接當時的商業中心和彌補水運的不足，這些線路都非常短，基本上都在50英里以內。1951～1854年間，連接東西部的大干線與位于老西北部的一個完整的新運輸網幾乎同時完成。1860年，修好的9000英里鐵路已經通達各地，除了笨重的、較不值錢的貨物外，鐵路已經取代了河川，湖泊和運河而成為主要的運輸工具。

    與運河運輸相比較，鐵路每噸英里的維護費用低，且受天氣影響的因素小，并且徹底改變了運輸和旅行的速度。如圖1，一個旅行者由紐約到芝加哥原來需要花費三個星期的時間，到了1857年，乘坐火車完成同樣的旅程僅僅需要三天。除了速度快，鐵路為托運者和乘客提供的是一種更為“準時、可靠、規律、全天候”的服務。在1842年波士頓至洛厄爾(Lowell，位于馬薩諸塞州東北音阻鞠鐵路支線開通之前的20年里，由波士頓到康科德（Concord，位于新罕布什爾州東南部），都是取道米德爾塞克斯運河、梅里馬克運河及一些支運河，逆流需要五天，順流需要四天。1 842年鐵路開通以后，同樣的行程，單程時間減少至四個小時。新鐵路線上往返兩地運貨四趟的時間，船運只能載一趟貨物。運河如果要達到與鐵路相同的運輸量，則必須有四倍于鐵路的載貨空間，即使做到了這點，由于冬季結冰，運河的運輸一年中也必須停頓4個月。

    至19世紀70年代經濟蕭條來臨時，超過70000英里的鐵路已經投入運營，給全國提供了基本的陸上運輸網，這個運輸網一直被利用到20世紀汽車與飛機興起時為止。鐵路的發展從時間上加快了美國工業化與現代文明的步伐，為綜合實力的壯大奠定了基礎。

3.2  鐵路發展縮短了空間距離，實現了美國的城鎮化與主權統一

    一般說來，鐵路作為一個投資巨大的基礎設施項目，在許多國家和地區，即便是由政府進行投資也會權衡投資的收回和盈利的可能性，更不用說是私人進行投資了。所以一般基礎設施是先有了相當的市場需求才開始建設，這往往使得基礎設施建設滯后于經濟發展。而德克薩斯鐵路系統、圣菲鐵路系統、北太平洋系統和加拿大太平洋鐵路系統都是超前修筑的，即修路先于市場需求。是鐵路帶來了移民，移民來開發了這些地區，然后才有這些地區建州加入聯邦的（見圖2）。

    美國政府利用手中掌握的資源和各地區、各鐵路公司之間的競爭，巧妙地利用“多修路多得地”的政策，積極調動國內外民間資本，使鐵路公司真正的成為了西進運動的“急先鋒”！這些遼闊的“蠻荒之地”迅速實現了擁有現代交通基礎設施的夢想。政府的贈地政策不僅撬動了更多的民間商業投入，也撬動了移民的涌入和這些地區經濟跨越式的發展。經濟利益上

的競爭機制使各鐵路公司積極加快發展步伐，使美國交通得到突飛猛進的發展，也使美國鐵路建設長期領跑于世界。

    西部的一些礦山港口、營地和牛鎮受益于鐵路運輸，迅速發展成為城鎮- -有的甚至成為區域中心城市。丹佛原是落基山地區的一個礦山小鎮，19世紀70年代幾條鐵路修到那里使其成為落基山區的交通樞紐后，采礦業和工商業得到了迅速的發展。到19世紀末，人口達20萬，成為該地區最大的中心城市。鐵路開通后，西部良港有了充足的貨源而發展壯大起來，如洛杉磯因南太平洋和圣菲鐵路的開通，使其海運事業高速發展，為其后來成為西部第一大港奠定了基礎。同樣，西雅圖也是因為北太平洋鐵路修通后才發展起來的。

    美國歷史學家、博物學家和前國會圖書館館長丹尼爾·布爾斯廷說：“在19世紀的美國，鐵路的出現，在促進發展方面，與報紙和學院以及平地而起的新興城市，起到了完全相同的作用，美國的鐵路常常是以不特定的地方通往不知道什么地方。”從某種意義上說，美國早期（1830～1917年）打造的鐵路產業政策，直觀上縮小了國家的空間距離，客觀上實現了國家統—。

4  結論

    鐵路基本建設是國民經濟發展的戰略重點，是社會經濟發展水平的重要標志，是生產力發展和實現工業化的基礎條件和必由之路，這在理論上早已得到充分論證并為多數工業化國家實現現代化的實踐所證明。美國是世界上最早修建鐵路的國家之一，也是當今鐵路網最為發達的國家之一。來自國內外的經濟學、政治學、歷史學、管理學的學者都將美國鐵路發展史作為課題去研究和探索，特別是美國在早期（1830～1917年）打造的鐵路產業政策，既創造了美國現代文明，也助長了無數“海盜大亨”的貪污腐敗，既不可以使用經濟模型解釋清楚，也不足以或是褒揚，或是批判，眾說紛紜，難辨功過。然而，美國早期的鐵路產業政策似乎更符合時空經濟發展的規律，美國政府始終可以通過適時的產業政策“有能力不因時間延誤造成過大損失，也有能力及時把握可使己方獲利的時機”，從此，美國坐穩了世界大國的位置。