摘 要：東江日趨嚴峻的水資源供水形勢促使人們尋求破解之策，通過構建東江水權交易市場實現對東江水資源的再分配，可以提高東江水資源的利用效率，促進構建節水型社會，解決東江下游經濟發達地區水資源短缺難題。水權交易同時有利于平衡流域上下游城市的水權利益，有助于構建和諧社會。
　　
　　關鍵詞：東江；水資源；水權交易市場。
　　
　　我國是一個水資源短缺的國家，人均水資源擁有量只有世界平均水平的四分之一，水資源短缺嚴重地影響了社會經濟的可持續發展。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，水資源如何在市場經濟模式中得到最優配置并產生出巨大的綜合效益，已引起越來越多的人的關注。東江是珠江流域的三大河流之一，蔭及華南經濟最發達、最具活力的地區，在全國經濟、社會、政治綜合實力中具有舉足輕重的地位和影響力。隨著流域人口的持續增長和經濟的高速發展，東江流域水資源供需矛盾日益突出，一方面東江水資源總量有限，另一方面沿岸城市用水需求日益增長，水的供給趕不上用水需求的變化，東江流域正面臨越來越嚴峻的供水形勢。如何合理配置和利用東江水資源，提高水資源的使用效率，使東江有限的水資源滿足流域經濟的發展需要是迫切需要解決的現實問題。本文對發展東江水權市場，利用水權交易合理配置和利用東江水資源進行了探討，并對發展東江水權市場的必要性進行了分析，對水權交易市場的構建提出了初步構想。
　　
　　一、東江流域水資源狀況。
　　
　　東江發源于江西省尋烏縣境內，自東北向西南流入廣東省境，經龍川、河源、紫金、惠陽、博羅、東莞等縣市注入獅子洋，經虎門出海。干流全長562km，其中廣東省境435km 。流域總面積35,340km2 ， 其中廣東省境內31,840km2，占流域總面積的90%。東江流域南部與深圳和香港地區相連，東江水除供本流域用水外，還通過跨流域調水工程，供應流域外的深圳和香港地區。
　　
　　東江流域內國民經濟持續超常規急速增長，城市化發展和人口增長迅速。至2009 年，東江流域五市人口約占廣東省總人口的5 成，地區生產總值約2.14 萬億，約占全省地區生產總值的64%，在全省政治、社會、經濟中具有舉足輕重的地位。東江流域受水人口超過4,000 萬，流域人均水資源量為1,100m3，低于國際公認的每人1,750m3 的用水緊張線，按國際評價標準是嚴重缺水的地區。隨著流域資源開發不斷加強，用水需求還在不斷增長，各種矛盾日漸明顯，同時由于河床下切、咸潮上溯、中下游水污染等問題，東江流域面臨著日益嚴峻的供水形勢。
　　
　　以東莞市為例。改革開放以來，用水需求增長迅速，水資源的有限性與用水需求不斷增長之間的矛盾不斷加劇。一是供水需求增長快，耗水量大。據統計東莞市2010 年用水量達到21.07 億m3，是1980 年全市用水量的2 倍多。然而全社會對水資源嚴峻形勢及節水的緊迫性卻認識不足，水浪費現象比較普遍。二是供水保證率低。東莞位于東江下游地區，對東江水資源依賴度達90%，境內可用水資源有限，東莞城市供水保證率僅為85%左右，相比規模城市供水安全需要95%以上的保證率相差甚遠。
　　
　　目前東江的水資源開發利用率已經接近水資源的承載極限，東江沿岸城市可以無限制從東江取水的日子不可能繼續下去。2008 年8 月廣東省人民政府對東江流域實施總量控制前提下的分水方案，規定東江流域的年最大取水量為106.64 億m3，其中分配給東莞的年取水量是20.95 億m3。而2010 年東莞市的全年用水量已達到21.07 億m3，而且用水總量仍呈繼續增長之勢，預計到2020 年東莞市每年缺水總量將達到4.32 億m3，客觀上存在非常突出的水源性缺水現狀[1，2]。
　　
　　一方面東江缺水，另一方面東江沿線城市節水意識淡薄，粗放式用水現象普遍。如何讓有限的水資源在市場經濟模式中得到最優配置并產生出巨大的綜合效益，是迫切需要解決的現實問題。我國長期以來主要通過行政手段配置和管理水資源，其模式是國家養水、計劃配水。水往往被認為是屬于“取之不盡、用之不竭”的可再生資源，需要多少就取多少。隨著我國經濟建設的迅速發展，用水供需矛盾日益突出，水資源的稀缺性被越來越多的人們所認識。2007 年廣東省成立東江流域管理局，政府加大了對東江水資源的管理力度和對水資源費的征收力度，對東江流域實施了總量控制的分水計劃，政府對水資源的宏觀控制得到加強。但惜未引入水資源利益機制和市場機制，仍難解決水資源利用效率不高和上下游水權利益不平等等問題。
　　
　　東江是一條跨省境的河流。位于東江源頭地區的江西尋烏、安遠、定南三縣，水資源豐富，其中年均輸入廣東珠江三角洲約29.2 億立方米。為了保護東江飲用水源，源頭地區的產業布局受到很大限制，當地豐富的礦產及林木資源得不到有效利用，失去了很多發展的機會。這種情況同樣出現在東江中上游地區的河源市，河源水資源豐富，其中新豐江水庫是東江流域最大的調蓄水庫，蓄水量達139 億m3，水庫水質一直保持在國家地表水1-2 類水平，是國內罕見的優質淡水資源。為了保護東江水源，河源市在產業布局和經濟發展上受到很大制約，做出很大犧牲。而另一方面，東江中下游取水城市在享用廉價水資源的同時并不需對東江上游縣市的水源保護成本支付對價，從而形成了東江上下游地區在水權利益上的不平等。近年來東江上游縣市要求下游經濟發達地區在經濟上“反哺”上游地區的呼聲不斷，河源市可以說是東江流域最迫切呼喚水權改革的城市。這些都反映了單純依靠行政手段配置和管理水資源的模式正在受到挑戰。在東江上下游之間建立水權交易市場正是解決上下游水權利益不平等的有效辦法之一。
　　
　　二、水權分配法理基礎與政策依據。
　　
　　水權，即水資源產權。一般來說，水權包含水資源的所有權和水資源的使用權[3]。在我國，水資源屬國家所有，屬于公有財產，產權由國家代表代為行使。在實際生活中，真正直接利用水資源的是大量非水資源所有權人既用水戶，用水戶在向國家支付一定費用后，可獲得水資源的使用權。
　　
　　水資源所有權與使用權分離的原則，是實行水權轉讓和開放搞活水資源市場的基礎性原則。目前我國法律還沒有明確規定該原則，但已有對土地所有權和使用權分離原則的規定可供參考。《民法通則》、《土地管理法》等有關法律，都規定土地所有權與使用權可以分離。2005 年1 月，水利部發布了《水權制度建設框架》，成為水權制度建設的指導性文件，按照該框架的設想，水資源的所有權歸國家所有，而水資源的使用權則被分配到用水戶，用水戶可以用分配到的水權進行交易。國務院2006 年通過的《取水許可和水資源費征收管理條例》進一步明確了水資源的使用權可以轉讓的原則，這為我國水權交易提供了政策上的依據。
　　
　　三、初始水權的合理分配是構建水權交易市場的基礎。
　　
　　流域管理機構將水資源使用權依據法定程序出讓給用水戶，是一種初始水權的分配行為。初始水權的合理分配是成功構建水權交易市場的關鍵因素。
　　
　　水資源的初始分配應應遵從公平性原則和效率原則，應綜合考慮流域上下游地區的人口、土地、經濟、結構、產水條件、用水現狀、生態等各種因素，公平合理地分配水資源。
　　
　　水權初始分配應充分考慮流域上游地區對流域水量的貢獻和對水源保護所做的犧牲，將上游各縣市產水量和對下游地區的輸出水量以及水源保護成本作為分配水量的重要參考指標。向流域輸送水量多的縣市或對流域生態環境保護貢獻大的縣市的水權理應得到充分重視，在分配水量時應使流域上游縣市具備除滿足自用之外的富余水權，可供出售。而流域下游城市特別是流域外城市對流域產水量和流域水源保護的貢獻小，在分配水量時應使分配水量小于實際用水量，從而促使下游用水城市一方面節約用水，另一方面形成向上游城市購買水權的實際需求。形成上游有供給，下游有需求的市場化基礎。這樣做，可以鼓勵落后和欠發達的上游地區通過采用農業節水等措施調劑出更多富余水權，并通過轉讓水權獲得發展資金，用于水源保護和促進本地經濟發展；而下游發達地區可以通過水權市場購買水權以滿足快速發展對水資源的需求，從而形成上游生態環境有保護，下游水量水質有保障的良性循環。 　　四、建立水權交易市場，完善東江流域水權制度。
　　
　　1.國內外水權市場的發展狀況。
　　
　　國外水權制度始于上世紀70 年代末和80 年代初，目前開展水權交易的國家包括美國、澳大利亞、智利、墨西哥、秘魯、日本等，其中美國、澳大利亞和智利水權交易制度完善，交易量較大。以澳大利亞為例，政府自1980 年代起開始實行水權交易，水權轉讓的價格由市場決定，政府不進行干涉。政府的作用在于提供基本的法律和法規框架，建立有效的水權制度，規定環境流量，制定用水和環境技術標準，規定嚴格的監測制度并向社會發布信息，保證水交易不會對第三方產生影響等。水權交易既有州內交易，也有州際交易，既有臨時性交易，也有永久性交易。而美國在水權較易方式上有自己的特色，在西部出現了水銀行交易體系，每年按來水量將水權分成諾干份，由銀行按用戶需求進行發放，不但簡化了管理，而且便于政府調控，很值得我國借鑒。
　　
　　在我國，業界對水權分配和水權交易市場已進行過多年探討[3-5]，建立水權交易市場的呼聲不斷。2000 年11 月24日，我國首例水權交易在浙江完成。東陽、義烏兩市政府經過多輪協商簽署了用水權轉讓協議，義烏市一次性出資2 億元購買東陽橫錦水庫每年4,999.9 萬m3 水的使用權。這是我國水資源分配體制改革的一次重大創新和實踐，證明市場機制是配制水資源的有效手段。市場化配制水權的實踐同樣出現在我國缺水地區甘肅省，張掖市農戶在人畜用水以及每畝地的用水定額確定后，可根據每戶人畜量和承包地面積分到水權，而節約下來的水就可以通過水票有價轉讓。實施水權制后，張掖全社會用水量大幅減少，2000~2006 年共向黑河下游輸送水量52.8 億m3，干涸達十年之久的黑河尾東居延海重新通水。這是以水權制引領節水型社會建設，解決流域水資源短缺問題的例證。
　　
　　2.東江流域水權交易市場管理模式初探。
　　
　　東江流域轄尋烏、定南、安遠、龍川、河源、紫金、惠陽、博羅、東莞、廣州以及流域外的深圳、香港共12 個縣市。除香港由于歷史原因需特事特辦外，流域間及流域外的城鎮在政府流域管理機構完成初始水權分配后，如何在二級市場上進行水權交易是個值得探討的問題。比如位于東江中上游的河源市由于受水源保護區管理條例的約束，許多產業發展受到限制，用水量有限，因此將有富余的水權可供轉讓；而位于東江下游的東莞等市和流域外的深圳市，由于工業的高速發展，分配到的初始水權可能無法滿足今后發展的需要。這就產生了東莞、深圳等市需要在二級市場上向河源等縣市購買水權的問題。
　　
　　如何進行這類水權交易呢？筆者認為水權轉讓在交易方式上，可以借鑒美國的交易模式。在我國社會主義市場經濟條件下，首先應建立政府主導下的東江流域水銀行交易體系，東江中上游縣城將土地休耕而減少的水、采用農業節水技術而節省的水以及政府分配水量的余額等放入水銀行，方便交易。水資源的充足儲備是水銀行有效運行的基本條件。東江中下游經濟發達地區作為需水方，可以通過水權銀行快捷方便地獲得上游城市出讓的水權，滿足經濟發展的需要。政府作為市場的監管者，應致力于積極培育水市場、做好宏觀調控、引導扶持、監管、信息發布等工作。水權的交易價格可由市場和政府兩方面調控，首先水資源的轉讓價格要考慮到水的資源價格、節水工程的投入、土地休耕的補償、水在東江輸送的損耗等；其次要考慮水的供求關系，供大于求時水價低、求大于供時水價高，水價視供求情況在一定范圍內波動。為了防止出現哄抬水價和價格壟斷，政府對水價的調控必不可少，政府應以何種方式何種深度介入調控，可以在實踐中摸索完善。水權銀行作為中間人，只收取服務費用。
　　
　　五、結論。
　　
　　在東江流域建立水權交易市場，可以使有限的東江水資源能夠通過經濟、法律手段實現高效利用，不但有利于促進沿岸城市節約用水，有利于東江的水源保護，有利于低成本解決東江下游經濟發達地區對水資源的迫切需求，而且有利于解決長期以來形成的上下游水權利益不平等的難題，有利于構建和諧社會。因此，首先應從國家的法律體系上對水權及其交易規則進行界定；其次在注重初始水權分配的基礎上，通過經濟手段和水權交易，實現東江水資源的最優配置和效益最大化，解決東江下游經濟發達地區的水資源短缺困局，使流域經濟走上可持續發展的陽光大道。
　　
　　參考文獻。
　　
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