余良暉1,2,3

（1．中國地質大學（北京），北京100083;2．中國國土資源經濟研究院，北京101149；

 3．國土資源部資源環境承載力評價重點實驗室，北京101149）

 摘要：礦產地儲備意義重大，但我國相關工作開展與國外差距較大；同時，稀土訴訟敗訴，通過出口配額保護資源困難重重；從產業源頭控制礦產資源過度供給，優化資源產業結構是一有利手段。分析認為，可以充分利用礦業周期的低谷階段，增加利用境外資源的力度，借機保護國內的資源，開展礦產地儲備工作；并借助“轉移支付”手段，打開礦產地儲備工作的突破口。

 關鍵詞：礦產地儲備；轉移支付；礦業周期

 中圖分類號：F407.1 文章編號：1004-4051(2016)06-0026-04

 當前，中國經濟發展進入新常態，國內外礦產資源開發利用形勢復雜多變；礦產資源保護與合理開發利用面臨著構建新格局、新體制的機遇與挑戰；傳統資源開發的產能過剩和環境破壞問題，優勢資源的保護與國際爭端問題，如稀土出口的世貿訴訟失敗等，進一步顯現出開展礦產地儲備工作以加強資源保護能力的緊迫性。礦產地儲備管理是國務院批準國土資源部“三定”方案中的重要職能之一。目前已有相關的規劃文件出臺，其中不乏與礦產地儲備的相關內容，同時，國土資源部也于2011年發布了《關于開展礦產地儲備試點工作的意見》（國土資發[ 2011] 128號），相關工作已得到重視。隨著“十三五”時期的來臨，當務之急是主動適應經濟發展新常態，準確把握礦業周期，著實推動礦產地儲備工作，盡職盡責保護礦產資源，推動礦業可持續發展。

1  開展礦產地儲備工作形勢緊迫

1.1礦產地儲備意義重大，但我國相關工作開展與國外差距較大

 目前我國油、鐵、鉀等礦產資源的對外依存度均超過50%，稀土、錫、銻等優勢礦產資源優勢地位逐漸喪失，資源保障與安全形勢堪憂，而礦產地儲備正是國家資源安全體系的重要組成部分，可以發揮出中長期的資源安全保障作用。礦產地儲備保障時效長，可與國家資源安全戰略相對接。從中期看，有利于調整礦產資源開發利用結構，理順產業鏈，走精細化產業道路；從長遠看可平衡資源代際分配，為后續高科技材料研發提供資源保障。其次，礦產地儲備行為具有國家公益屬性，體現著國家意志，社會責任重大；國家應高度統籌，盡快布局。然而，就目前我國礦產地儲備工作的進展情況看，與發達國家差距甚大。如美國早在1939年就正式制定儲備法，1946年出臺戰略物資儲備法(1998年修訂)，1950年通過了國防生產法（1999年修訂），標志著其礦產資源戰略儲備機制的建立。而我國目前主要是在礦產資源規劃等相關文件中涉及礦產地儲備內容，并沒有專門的礦產地儲備相關規劃及相關政策文件，同時，相關的具體工作還沒有進一步落實到位。

1.2稀土訴訟敗訴，通過出口配額保護資源困難重重

 以稀土為例，在實行出口配額管理過程中，不能從根源上限制資源開發規模，難以控制產能。從保護稀土角度上看，難以達到滿足合理需求的預期目標，往往產生過度消費現象，導致如離子型稀土供應透支。2014年10月份，WTO稀土訴訟案最終以我方敗訴為結果，我國被迫于2015年初取消稀土出口配額管理；相關企業只憑出口合同即可申領出口，造成資源保護與監控的難度提升。目前，商務部已經取消2015年鎢、鉬出口配額，并取消了鉬出口資質管理。未來，通過出口配額政策保護資源的壓力將越來越大。

1.3從產業源頭控制礦產資源過度供給，優化資源產業結構

 中國經濟已進入轉型的關鍵期，包括礦業在內的相關產業結構需要及時調整與優化。實行礦產地儲備，可以從資源開發鏈條的源頭進行操作，控制稀土生產規模，通過調節礦產地儲備量來適度滿足國內需求，達到總量平衡的調控目標，這也起到了保護資源的效果。采用這一策略，可以從根本上調整礦產資源開發利用結構；有利于壓縮產業鏈下游部分過剩產能，控制上游礦產資源過度供給，使礦業產業轉型緊跟國家經濟轉型步伐，成為行業發展的“助推器”和“安全閥”。同時，通過礦產地儲備工作，可以控制資源開發規模，壓縮礦產品的形成與銷售規模；有利于通過作用于礦產市場以調控資源供應總量，推動供需雙向調節，進而保護礦產資源。

2抓住當前開展礦產地儲備的有利時機

2.1充分利用礦業周期的低谷階段

 受全球宏觀經濟增長乏力的拖累，近三年來全球礦業市場處于振蕩下行的調整周期，市場持續低迷。2014年全球地質勘查投入再次降低，跌幅達26%。全球地質勘查活動指數整體表現為連續3年下行。礦業企業的剛性成本支出仍在上調，全球礦業投資回報率持續下滑，礦產品市場供需不平衡。2014年，煤炭、原油、鐵礦石、銅、錫、貴金屬、稀土、鉛價格均有所下跌，其中布倫特原油價格跌幅最大，礦業市場存在整合和重組機遇。總體判斷，目

前正處于礦業周期的低谷階段，中國可以增加利用境外資源的力度，借機保護國內資源，開展礦產地儲備工作，應是當前較為有利時機。另一方面，對于礦業企業來說，在市場不景氣的情況下，其對資源的需求潛力處于回調狀態，只要將相應的補償制度落實到位，創新工作方式，相信開展礦產地儲備工作會得到相關企業的支持。

2.2促進國土資源領域生態文明建設

 “生態文明建設”已納入國家“五位一體”總體布局，對國土資源管理部門在保護和合理利用資源方面提出了新的管理要求。特別是保護資源需要更加嚴格，鎢、錫、銻、稀土等優勢礦產資源和特定礦種的保護需要明顯加強。另一方面，戰略性新興產業已成為各國搶占國際競爭制高點的重要突破口，世界主要國家對相關資源的控制與爭奪越發明顯，中國作為新崛起大國，未來在國際上的資源領域必須擁有發言權，實施對“三稀”、石墨等戰略性礦種和新興材料礦產的保護迫在眉睫。

 借助生態功能區保護開展礦產地儲備工作，有利于推動生態文明建設。一是生態功能區保護與礦產地儲備都肩負著保護資源的使命，具有目標任務統一性。二是生態功能區保護與礦產地儲備都屬于生態文明建設范疇，推動礦產地儲備工作，也有利于搞好生態功能區保護工作，雙方相互促進。三是礦產資源地與生態功能區在地域上可能存在交叉、重合或包含等特征，在兩者之間存在較強的物理關聯條件下，采取同步或協同辦法處理，有利于解決工作中面臨的實際問題，提高綜合效率。總之，礦產地儲備是保護資源的重要舉措之一，對保障資源供給、維護國家的國防與經濟安全、維護生態環境的和諧發展具有重要意義。國家必須抓住當前有利時機，通過具體工作推動落實。

2.3緊扣“十三五”時期的重大規劃關鍵年

 2015年是“十三五”時期的規劃關鍵年，國家與省級相關規劃，部門與專項規劃將會陸續編制、出臺。如國家發改委在2014年4月宣布啟動編制“國民經濟和社會發展第十三個五年規劃”。2014年9月，李克強總理主持召開相關會議，并研究部署“十三五”國民經濟和社會發展規劃編制啟動工作。另外，按照國務院要求，第三輪全國礦產資源規劃由國土資源部會同其他部委共同組織編制，目前已啟動。在以往的礦產資源規劃等文件中已有礦產資源儲備的目標內容，當下，礦產地儲備工作應抓住這一有利時機，進一步深入研究布局儲備區域和確定具體目標，特別是對“三稀”和石墨等戰略性礦種的礦產地儲備應有實質性的推動計劃，切實將其融入國家級的戰略規劃中，或是建立儲備專項規劃。3推進礦產地儲備工作——依托財政轉移支付的思考

3.1  國家重點生態功能區轉移支付已得到實踐

 國家重點生態功能區轉移支付開始于零八年，重點是加強要禁止開發區域的轉移支付力度，涉及國家重點生態功能區和國家級自然保護區等類型。十八屆三中全會提出“完善對重點生態功能區的生態補償機制”之后，中央財政又將河北環京津生態屏障等區域內主要縣域納入轉移支付中，目前，全國享受此類轉移支付的縣市已達500多個。生態功能區轉移支付制度是在“誰受益、誰補償”的原則指導下對重點生態功能保護者的補償，目的是提高地方環境保護投入比例。通過該制度的實施，引導地方政府加大生態環境保護的力度，對守住生態紅線、確保生態安全發揮出了明顯作用。目前財政轉移支付制度已成為推動生態保護的有力手段之一。

 開展礦產地儲備工作是為了保護礦產資源，防止資源濫采亂挖，屬于保護資源與環境的重要組成部分，也可以借助財政轉移支付這一手段展開試點與實踐。兩者之間存在共通點：一是工作周期長、投資規模大，無法高效地產生可觀回報，回報預期不明確；不適合以營利為目的市場主體投入，需要政府掌控，財政資助，相關部門共同推動。二是兩者涉及的范圍較廣，需要協調各項目工作關系錯綜復雜，政府之外的社會組織機構難以承擔。三是兩者的保護都具有公益性，是政府公共職能之一，政府理所應當承擔相應的責任。同時，兩者也存在不同之處，如生態功能區不存在后續開發而帶來的收益，而儲備的礦產地在未來資源開發中可以獲得收益，也會對生態環境帶來負面的擾動等影響。因此，在借鑒經驗的同時，也應區別對待（圖1）。

3.2  以重點生態功能區的形式劃定礦產地儲備區

 首先，選取稀土等代表性優勢礦產資源開展試點工作，選定試點區域。儲備試點通過國土資源部或會商省級主管部門研究決定，并下達儲備試點指標（包括儲備規模、儲備結構、儲備布局與儲備區域面積）。經確定的儲備試點指標不得被資源開發挪用或占用。省級國土資源主管部門負責制定區域內試點工作方案，并報國土資源部備案。省級國土資源部門應將擬儲備區域納入省級生態功能區。國家級儲備地由國土資源部在對省級項目備選庫中擇優選取，按照國家統籌、地方結合的原則，開展儲備試點區域。具體分兩種情況：一是擬儲備區域與生態功能區重合或位于其中，可直接納入已有的生態功能區中；二是擬儲備區域與已有生態功能區不存在關聯性，則可設立獨立項目，重點考慮保護資源的投入成本和資源延緩開發帶來的地區經濟發展不平衡的因素（圖2）。同時，要加強與發展改革委、財政部等部門的協調與合作，相關儲備區劃定要與發展改革委的主體功能區規劃配套，財政部主要負責資金統籌落實。

3.3借助“轉移支付”打開礦產地儲備工作突破口

 2012年財政部發布了《2012年中央對地方國家重點生態功能區轉移支付辦法》，文件中明確提出支付對象包括《全國主體功能區規劃>中限制開發的國家重點生態功能區所屬縣和禁止開發區域、生態功能重要區域和《全國生態功能區劃》中涉及的重要生態功能區域等。而礦產地儲備工作正好可以通過規劃手段，與該轉移支付文件的要求相吻合，有利于推動相關試點工作。筆者初步設想了三種方式。一是劃定礦產地儲備區域，并直接納入《全國生態功能區劃》中的禁止開發區域中，具體的補償標準可直接按該轉移支付文件執行。二是分兩步走方式，首先在劃定礦產地儲備區域的基礎上，借助“十三五”礦產資源規劃制定的機遇，將儲備區域納入“十三五”礦產資源規劃中的禁止開發區域中；其次，通過2～3年時間，修改財政部轉移支付辦法的補助范圍，把礦產資源規劃中的禁止開發區域也納入補助范疇。三是通過3～5年時間，研制礦產地儲備戰略性規劃，通過國務院發布，上升其規劃層次，直接并人財政部轉移支付辦法，或是用2～3年時間，單獨出臺轉移支付文件。在具體實施

過程中，接受過轉移支付的礦產地，在后期資源動用開發過程中，實行了國家或省級轉移支付的儲備地分別由國家或省級礦產資源主管部門負責，并與當地共同分享開發收益。這也是礦產地儲備與生態功能保護的主要不同之處。具體政策建議考慮三個方面內容：一是要推動轉移支付，利于保護資源；二是要平衡地方當前與未來的發展利益；三是考慮資源保護的投入成本，國家（或省級）應與地方按比例共同分擔（圖3）。

4結語

 礦產地儲備工作是礦產資源管理領域的重要內容之一，目前我國礦產地儲備工作的進展還處于初級階段，相關制度與配套管理措施仍未建立。為此，筆者從礦業周期和財政轉移支付兩個角度對相關問題進行了分析，希望能從中找到突破口，起到拋磚引玉的作用。另一方面，要建立健全礦產地儲備管理制度體系，還需要日后業內人士的深入研究。總之，加強推動國家礦產地儲備工作，保障國家礦產資源戰略安全，具有重要的戰略與現實意義。